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姚加惠：浅析德国应用技术大学与政府关系的特点
高教研究中心 发布日期：[2017-06-07]
德国应用技术大学（Fachhochschule）是德国高等教育体系的重要组成部分，创建于20世纪60年代末至70年代初，经过四十多年的发展，形成了从办学理念、培养目标到教学内容、课程设置等完整的应用型人才培养体系，为德国社会经济发展做出了杰出贡献。据统计，全德现有从业工程师161万人，其中，三分之二毕业于应用技术大学，已成为世界高等教育的典范，这与政府的科学管理密切相关。近年来我国教育部提出要引导一批普通本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术型大学转变，与德国应用技术大学异曲同工。因此，研究借鉴德国应用技术型大学与政府之间的关系，对促进地方本科高校转型发展无疑具有重要和现实的意义。 一、德国应用技术大学与政府关系的三个阶段 1.联邦与州政府先后独立支配应用技术大学阶段 德国应用技术大学的前身可追溯到早期的高级专业学校或工程师学校等。二战前，德国就存在两种类似于中国三年制高职的职业技术教育机构；高级专业学校和工程师学校，其中不少在19世纪就已经成立。如奥格斯堡应用技术大学就是由成立于1710年的皇家奥格斯堡美术学院，在1833年发展为皇家理工学院，再逐步演变而来的。那时这两类机构并没有被纳入高等教育范畴。德国学校教育最初完全由教会控制，18世纪后为摆脱宗教束缚，强化国家对教育的统一管理，各联邦政府通过法令明确国家对教育的最高领导权，建立从中央到地方较完整的教育行政管理机构，如普鲁士率先设立最高学校委员会，作为中央教育机构负责管理中高等教育事业，其他各邦效仿建立类似机构。从此，这两类学校开始处于国家管理之下，但直至19世纪初国家对学校教育的控制权才得以最终确定，这种中央高度集权的教育行政体制延续到二战前。战后，德国采取极端的地方分权化，实行各州文化教育自治，联邦政府对教育的权限仅限于一般的监督和协调。根据《德意志联邦共和国基本法》的规定和1957年联邦宪法法院的判决，联邦政府让各州实行“文化自治”，将文化教育管理权交给各州，推行以州为核心的地方分权式教育管理体制，除监督学校和在公立学校中开设宗教课程等全国性教育基本问题外，一般文化教育事务的管理均在各州职权范围内，由各州的州宪法、相关教育法令加以规定。从此联邦政府对各州教育的管理与政策几乎毫无影响力，高级专业学校或工程师学校完全受控于州政府的管理，直至60年代这种状态才结束。 2.联邦与州政府共同管理应用技术大学阶段 （1）联邦政府逐步介入，但州政府实质掌控应用技术大学阶段。20世纪60年代，德国成为世界第三大经济体，要求培养高层次工程师的呼声日益高涨。1964年，为规范当时各州工程师学校或工程学校，联邦德国各州文教部长联席会议通过了《关于协调、统一工程师教育的规定》，推动了工程师学校的发展，使联邦德国工程师学校达到100多所。1968年，德国政府讨论通过《联邦共和国各州高等学校协定》，将当时部分基础较好的工程师学校、高级专业学校合并，在保持其办学总体特色的前提下建立高等专科学校，即今天的应用技术大学，从此应用技术大学迎来大发展时期。据统计，1966—1967年间，应用技术大学增加了40所，平均每年增加4所。1969年，德意志联邦共和国基本法修订案规定了联邦和州政府在高等教育领域的若干共同任务，赋予了联邦政府“就高等教育的一般性原则制定纲领性法律”的权力，自此联邦政府开始介入高等教育，应用技术大学由此接受联邦政府管辖。1976年颁布的《高等教育总纲法》（简称《总纲法》）在高校组织与管理、学生入学与教学改革、人员构成和高校成员参与学校管理等方面均做出了详细法律规定，要求各州在《总纲法》框架内制定各自的高教法。联邦政府的影响力由此大大加强，管理范围延伸，对应用技术大学的管理从财政、人事等传统行政领域延伸到学术领域。具体而言，包括制定应用技术大学发展的一般性原则；扩建和新建应用技术大学，联邦和州政府各支付50%的建设经费-与各州政府共同制定应用技术大学发展规划和科研促进政策-；根据《联邦教育促进法》资助贫困学生；为有天赋的大学生和青年科学家提供资助；鼓励大学生和科学家积极参与国际交流等。由于应用技术大学的办学经费主要依靠州政府财政拨款，因此，州政府掌握着对应用技术大学的实质管理权，承担全面管理的职责，具体为(负责与应用技术大学相关的立法；制定应用技术大学发展规划，包括应用技术大学的设置、专业设置、人员编制、拨款、招生规模等；负责应用技术大学管理，包括应用技术大学教授聘用、校长任用、财务管理等；促进应用技术大学科研并对科研项目进行资助，等等。总之，通过“共同任务”，联邦政府对应用技术大学进行指导性管理，州政府实际掌有实质性管理权。 （2）联邦政府削权与州政府收权合作管理应用技术大学阶段。进入20世纪90年代，德国经济增长缓慢，平均年增长率徘徊在1%—2%之间，导致政府投入高等教育的财政能力下降，无条件支持高等教育的信念开始动摇；而应用技术大学却保持稳步发展态势。据统计，1971年到2000年间，综合大学增长幅度是118%，而应用技术大学高达173%，其中，仅1990—2005年间，应用技术大学就增加了59所。原先过度集权的管理方式此时显得僵化、单一，导致应用技术大学失去了健康运行必需的自动调节机制，难以适应社会发展需求。在新公共管理理论影响下，1998年出台的《高等教育总纲法》第四次修正案试图引进“市场机制”，通过“去国家化”、“去控制化”，转变联邦政府对应用技术大学的管理职能，将更多管理权下放给各州政府，具体包括：一是删除了“高校的组织与管理”的绝大部分条款，包括高校领导与学校、学院两个管理层级的成员构成、地位与任务等，仅保留有关高校的法律地位和州政府监督权的基本规定；二是简化国家监督大学办学的有关规定；三是删去“学习条例”、“取消学籍”、“成绩证明”、“课程开设”、“科研协调”等多个条款，对学习改革、考试条例、学习和考试条例相互协调等条款重新修订，让各州享有更多规范和处理学习、教学与研究事务的自主权。总之，通过调整，不仅各州政府纷纷收回联邦政府对应用技术大学的管辖权，也增加了应用技术大学行政方面的自主权。 3.联邦与州政府战略合作促进应用技术大学自主权扩大阶段 2006年6月30日至7月7日，德国联邦议院和参议院分别通过酝酿已久的联邦制改革法案，对德国《基本法》（共141项条款）的25项做出修改，涉及教育立法、管理和财政分配等，对联邦和各州高等教育权力进行重新划分，试图构建联邦与州之间的战略伙伴关系。在政府权力重新配置中，联邦政府丧失了高等教育立法权、扩建和新建应用技术大学的财政参与权、应用技术大学的教育规划权、应用技术大学教师的公务员工资和待遇决定权等，所剩权力寥寥无几，仅包括应用技术大学入学和结业决定权、应用技术大学学生学习的专项资助权、联邦“促进科研”的专项权等。总之，此次改革以平衡高等教育领域的集权和分权为目的，重新定位联邦与州政府之间的关系，改变过去国家对大学干预过多、统得过死，导致应用技术大学自主权不足的现象。不仅如此，《高等教育总纲法》于2008年为联邦和各州共同拟定的《2020年高校协定》所取代，该协定规定：2013年以后，高校（含应用技术大学）建设将全部由各州负责，不再受联邦政府管辖，联邦与州政府只是战略伙伴关系，实行战略合作，继续扩大高校（含应用技术大学）办学自主权。可见，联邦政府逐步采取远距离的宏观调控，由州政府全权管理应用技术大学。 二、德国应用技术大学与政府关系的特点 1.“地方性”决定了应用技术大学与政府关系的基本模式 “地方性”、“应用型”是德国应用技术大学的突出特征，“地方性”决定了德国应用技术大学必须是“应用型”。从发展定位看，相对于其他高校，应用技术大学的主要任务是为社会培养应用型人才，为区域经济、文化和社会发展服务。这种地方性主要表现在办学活动和财政投入两方面。从办学活动看，德国应用技术大学的办学目标十分明确，主要为地方经济和社会发展服务，所培养的人才通常在本地区就业或创业。21世纪以来德国应用技术大学发展迅猛，2000年至2014年间，大学数量从155所增长至227所，增长了46.5%。占德国高校总数395所的半数以上（57.5%）；相应学生数从45.8万人增至88.0万人，增长92%。如此大规模的应用技术大学无一不是紧密结合地方产业需求办学的。如不莱梅州航天航空、造船与海洋经济发达，风力资源丰富，结合这些优势，不莱梅应用技术大学设置了“空气与航天技术”、“造船与海洋技术”等特色专业；不莱梅港应用技术大学设置了“航海经济技术”等特色专业。随着科技不断应用于实际生活，应用技术大学的专业种类不断拓宽和发展，除传统的工程、经济、社会三大领域外，还延伸到信息技术、语言文化、经济工程、经济数学、生物工程等专业领域。如英戈尔施塔特应用技术大学通过开设移动技术课程，增强巴州在汽车和航空领域的核心工业实力。不仅如此，应用技术大学还高度重视地方区域性社会经济发展急需的应用性研究。如纽伦堡应用技术大学不断拓展其区域经济特色学科建设等。就财政投入而言，各州应用技术大学数量不等，但都依靠地方政府财政拨款办学。如：仅巴伐利亚州就创建了27所应用技术大学，最小的联邦州——不莱梅州也创建了2所应用技术大学。德联邦教研部长曾指出：“应用技术大学的培养结合实践，其科研也是针对实际应用，并且与当地的企业合作，这使得其对学生的吸引力前所未有”，它不仅承担着本地区高等教育大众化任务，也为地区社会经济发展做出了杰出贡献，办学经费自然而然主要来自各州政府的财政拨款，有些州甚至由州政府下移至市政府，因为地方政府十分乐意出资兴办这类学校。如下萨克森州科学和文化部计划从2014年起到2020年，州政府将为该州6所应用技术大学提供约4.8亿欧元经费资助”。又如，2013年巴伐利亚州教育部支持应用技术大学与本地区企业界合作，分别给德根多夫、英戈尔施塔特、纽伦堡以及雷根斯堡和阿姆贝格—威登4所应用技术大学各100万欧元的经费支持。可见，应用技术大学由各州举办、为地方办学，决定了州政府对这类大学的发展负有全面责任，责无旁贷要对其进行实质性管理。 2.引入市场机制影响了应用技术大学与政府关系的架构 20世纪90年代以来，随着高等教育普及化程度提高及知识经济对人才培养提出的新要求，高等教育成本不断增加，而德国经济却增长缓慢，导致政府财政压力不断增大。为确保德国经济、科技和教育优势及国际竞争力，在保证学术自由的前提下，德国高等教育引入了市场的运行机制和方式进行一系列改革，主要涉及财政制度、人事工资制度、入学制度、高校内部管理制度等内容，扩大大学办学自主权。其中，财政改革是核心。以财政改革为例，为了提高公共经费的使用效率，政府采取绩效导向的拨款机制和以“第三方经费”为主的经费筹集方式。从绩效导向财政拨款看，20世纪90年代以来，德国各州财政预算紧缩，社会对责任制更加关注，使得高等教育政策重点转向追求质量和形成差异，于是高校业绩成为财政拨款的指标，各高校通过强化比较优势争取资金。如：巴登—符腾堡州采取数量取向和激励取向相结合的绩效拨款制，结果表明，传统大学失去了部分资源，而应用技术大学则因此得到更多资源，原因在于指标体系中第三方经费指标的权重较大，应用技术大学获得的第三方经费较多。绩效拨款不仅适用于总体绩效，也适用于教学质量提升的专项绩效。如：为保证在高等教育扩招的同时教学质量不下滑，联邦和各州政府于2010年6月10日在《高等教育协定2020》的框架下通过了专门项目——《为了更好的学习条件和更高的教学质量的项目》，计划2020年前投入20亿欧元用于改善德国高校的学习条件和教学质量”。该专门项目的实施方式是以高校提交申请并在通过审核后获得资助的。截止到2011年底，已有90%的德国高校提交了申请，来自16个联邦州的186所高校得到了资助，包括78所综合性大学，78所应用科学大学和30所音乐与艺术学院。 就第三方经费筹集而言，在不影响高等教育的公共性和坚持政府公共投入为主的同时，第三方经费已成为应用技术大学必不可少的经费来源。第三方经费是大学所属研究机构从政府和学校以外的渠道即企业或基金会申请的科研经费。德国高校经费通常由基本经费、第三方经费和行政管理费组成。从第三方经费占高校总经费比重看，自20世纪90年代以来，第三方经费占高校总经费的比例虽时起时落，但基本保持在12%—16%之间，如1993年为13.71%，1997年为15.24%，2003年为12.25%，该项经费对德国大学来说是相当大的数目。从科研人员或教授个人年度科研经费中第三方经费比重看，各州差别较大，有些州第三方经费占科研人员和教授年度总经费的比重约60%左右，如不莱梅州2011年和2012年两年第三方经费占科研人员年度科研总经费比重分别为58.98%和58.45%，占教授年度科研总经费比重分别为58.98%和58.44%；萨克森州2011年和2012年两年第三方经费占科研人员和教授年度科研总经费比重为61.38%和63.78%。另外，还有些州第三方经费占科研人员和教授年度总经费的比重不到30%，如莱茵兰—普法尔茨州2011年和2012年两年第三方经费占科研人员和教授年度科研总经费比重为25.73%和26.96%；萨克森—安哈尔特州2011年和2012年两年第三方经费占科研人员和教授年度科研总经费比重为26.08%和26.32%，等等。总体而言，全德各州2011年和2012年两年第三方经费占科研人员和教授年度科研总经费平均比重为39.13%和39.71%，接近40%。可见，第三方经费的份量举足轻重。应用技术大学教授获得的第三方经费呈稳步增长趋势，根据德国联邦统计局的数据，2009年，应用技术大学教授平均获得2.07万欧元的第三方资金，2008年增长1%。而且，少数著名应用技术大学还能挤进德国获得“第三方资金最多”高校的行列，如亚琛技术大学等。尽管第三方经费的获得具有竞争性，需要提出申请并得到同行严格标准的审核才能获得，但其使用非常灵活自主，可用于聘用临时专业研究人员、资助年轻科研人员，甚至可用作大学发展资金。如亚琛技术大学用第三方经费聘用的具有一线实践经验的研究人员达半数以上。总之，绩效导向的财政拨款和筹集第三方经费，均旨在提高经费的使用效率，这种以提高质量和效率为目的的竞争机制的引入，很好地解决了教育经费短缺的压力，与此同时，市场的协调作用在逐步加强，影响甚至改变着政府与应用技术大学之间的关系，“市场协调表达一种倾向根本不同于政治的和官僚的形式......当一个活动在市场保持下来，或者悄悄离开到一个比较像市场的环境，它就是倾向分散。”换言之，市场机制的引入，国家权力（包括联邦和州政府）对应用技术大学的协调趋向于远距离的宏观指导，应用技术大学的自主权则在逐步加强。如德国巴符州政府于2014年2月4日批准了新的高校法草案，赋予该州应用科技大学博士学位授予权，成为德国第一个可在综合性大学之外的学术机构颁发博士学位的联邦州。又如，尽管遭到综合性大学的抗议反对，黑森州政府依然决定赋予该州应用科技大学独立的博士学位授予权。可见，市场机制引入改变了政府与应用技术大学之间的互动关系。 3.学术权威有力协调着应用技术大学与政府的关系 德国应用技术大学与政府之间存在着发挥教育咨询、评估作用的缓冲组织即中介组织，它们是联结政府部门和应用技术大学的独立或半独立机构，既可代表应用技术大学的共同利益，属于高校自发性的利益联合体；也可为政府管理和决策服务，如大学校长联席会议、科学评议会和德意志研究联合会及各类高教评估中心、认证委员会等。从机构成员构成看，主要成员是学术权威。如大学校长联席会议是由200多所高校领导组成的自愿性联合机构；科学评议会下设的科学委员会由24名科学家和8名社会知名人士组成；德意志研究联合会下设的评议会是德意志研究联合会的决策机构，由高校校长联席会议主席、德国科学院联盟主席、马普协会主席及36名由成员大会推举产生的科学家组成，等等。就机构职能而言，主要是为政府提供高级决策咨询，对政府决策产生不同程度的影响。如科学评议会对政府的政策导向和资金投入会产生重要影响，权威性很高，负责对高校、科研机构发展（含高校建设）提出建议，具体包括：应用技术大学、大学及校外研究机构的建设，尤其是结构、绩效、发展及财政状况；高等教育体制、科研体制、研究和教学结构以及学科专业的规划、评价和管理等。如大学校长联席会负责提供高校信息、在高等教育政策中代表高校立场、支持成员高校改革、为政府政策和管理提供咨询、保证教学质量和学生自由流动、与其他组织合作交流、促进高校间国际合作交流、在欧盟中代表德国高校利益、收集整理重要文献资料等；德意志研究联合会是德国最重要的研究资助机构，是德国高校最大的“第三方资金”来源，主要职责是为政府部门提供专业咨询，资助高校的基础研究，促进学者的国际交往与合作，培养科研后备力量等。总之，这些以科学家为主体的机构某种程度上发挥着类似政府的职能。 此外，20世纪末伴随着高等教育的大众化、多样化和国际化，为确保教育质量，增强国际竞争力，德国政府将评估作为教学质量的监督手段，成立了各种评估机构，如各州文化部长常设会议与大学校长联席会议联合成立认证委员会、下萨克森州成立高校评估中心、北莱茵河的韦斯特伐利亚建立评估中介机构等，这些以专家为核心成员的机构通过各种方式对教学质量进行监控，如各州文化部长常设会议与大学校长联席会议联合成立的认证委员会专门负责对教学评估工作的质量认证及学士、硕士课程的审批工作；下萨克森州成立的高校评估中心主要负责对本地区的大学进行评估；北莱茵河的韦斯特伐利亚建立的评估中介机构，分别负责对综合性大学和应用技术大学进行评估，等等。总之，这些中介组织的教育咨询、评估作用，不仅可帮助应用技术大学向政府提出要求，还可帮助地方政府把适当的责任施加给应用技术大学；不仅能根据社会特别是企业需求及时调整教学计划和内容，还能通过定期采集数据、交流信息，保持与评审专家的联系等建立起质量监督保障机制，尤其是评估机构和专业认证机构对同类专业不同类型（即应用型和研究型）制定不同专业设置标准，更好适应高等教育的多样化需求。通过教育咨询可很好地沟通地方政府与应用技术大学之间的关系，协调高等教育资源的配置，这种“专业的协调没有官僚的协调和政治协调形式显著，但是它总是工作着而且是常常有力的”，对于缓冲政府和应用技术大学之间的关系，是行之有效的协调方式。 三、若干启示 与德国相比，长期以来我国政府对地方高校采取的是集权控制模式。在计划经济体制时期，地方高校附属于政府，与政府间是单向的“线性关系”；市场机制的引入，地方高校、政府和市场之间形成了“三角关系”，但地方高校很大程度上仍受制于政府。2014年国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育，提出要“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”。之后，教育部领导提出了具体指导意见，指出要引导一批本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术大学转变。尽管地方本科高校此前已成立了“应用技术型大学联盟”，将办学定位于“应用技术型人才培养，服务地方和行业，与行业、企业密切合作，为其提供人才培养和技术服务支撑”等，但要实现顺利转型，关键是要依靠体制机制创新。 1.构建“好政府”，转变各级政府管理职能和方式 约翰·斯通认为：对处于变革环境中的大学—政府关系而言，指导其关系重建的理论与观念可能会随时间和地点的不同而有所变化，但应都是为了促进以下目标的实现：更负责任的大学——对学生、对接受其学生和研究成果的企业和政府机构更负责任；管理得更好的大学——意味着大学能更好地授权给教师，使现有资源能在教学、学习、学术上发挥最大效用；参与量更大的大学——接受学生人数更多，促进公平与社会协调。我国应用技术型大学与政府的关系尽管跟德国的情况有所不同，但目标是共通的。因此，要改变我国应用技术型大学受制于政府的现状，就有必要构建“好政府”。“好政府”是个政治学概念，将“好政府”作为政府职能转变的目标及价值取向，需要以公共利益为核心，构建政府职能转变的动力机制。为此，须处理好三对关系：一是处理好经济发展与公共利益的关系；二是处理好握权与放权的关系；三是处理好长远和当前的关系。其中，处理好握权与放权的关系就要求政府对外向企业、社会组织放权、对内向下级政府放权。应用技术型大学是社会领域中特定类型的组织，其性质非常复杂，既是社会性公益组织，还具有类政治与经济组织特性，如马科·汉森描述的：“学校组织或许是最复杂的社会产物。一方面，如同其他正式组织一样，学校必须对一个复杂的人力物力资源的混合体做出诸如组织、管理、指挥等方面的处理；另一方面，它又与大多数其他正式组织不同，作为培养人才的机构，学校有独特的组织与管理问题。应用技术型大学具有明确目标、专门化分工、制度化等级体系、法定权威等特征，是典型的社会组织，因此，“好政府”要向应用技术型大学放权，将政府职能向应用技术型大学转移以激发其办学活力。不仅如此，应用技术型大学本质是学术组织，强调学术自由，以此作为追求真理的前提，客观需要拥有最大限度的自主权。“好政府”对下级政府放权，即在政府内部要明确什么职能下放到哪级政府以及各层级政府之间如何对接和互动运行。应用技术型大学是地方政府创办的，其主要管理权理应在地方。因此，“好政府”要逐步下放中央政府甚至是省级政府职权到地市级政府，让地方政府真正享有应用技术型大学的实质性管理权，将是改革的最终方向。总之，只有构建“好政府”，转变各级政府管理职能和方式，才能合理定位“应用技术型大学——政府”关系。 2.力促财政拨款运行机制从“二元”向“三元”转变，实行分级教育基金制 建国以来，我国高等教育财政拨款体制经历了“计划经济时期的中央统一财政和分级管理”与“市场经济时期的分级财政和分级管理”两个阶段，均实行“政府——高校”二元财政拨款运行机制。政府作为拨款主体，做出的预算不能完全考虑社会实际需要，也不能根据各高校经费实际需求编制预算，只能是政府的“单方面行为”，以至于高校长期以来很大程度上受制于政府，尤其是地方性应用技术型大学更为明显，承受着中央、省级和地级市政府教育主管部门的三重行政制约。从国家结构形式来看，德国是联邦制：就高等教育财政管理体制而言，德国是分权制，与我国的情况相差甚远，但应用技术大学与政府关系的普适性经验是共通的。德国应用技术大学完全由各州或州下设的市政府出资办学，应用技术大学每年向州文化部或科学部提出各种分项预算申请，由它们就各应用技术大学预算申请进行磋商和协调，报州议会批准。这种介于政府与应用技术大学之间的拨款机构——州文化部或科学部发挥着“缓冲”作用，很好地协调着政府与应用技术大学之间的关系。因此，我国地方政府与应用技术型大学之间也应设立中介拨款组织。中介组织既可帮助政府承担高等教育财政拨款的责任，减少工作负担；还可代表各应用技术型大学向政府提出具体要求。中介组织可实行绩效拨款即产出拨款，注重经费的使用效益，确保高校公平竞争，有利于降低高校办学成本。具体为：将政府财政拨款分为基本拨款和专项拨款。基本拨款包括基本建设费和事业费等办学必需的基本经费，和自筹经费一样，可由学校自主使用；专项拨款是用于高校办学业绩和其他办学用途的资金，即政府高等教育政策落实和高校急需的特殊问题的解决，均可在专项经费中开支。当然，适用于应用技术型大学的中介组织，如高等教育基金会等，可以分中央、省、市三级设立。概言之，通过中介组织拨款，一方面，应用技术型大学可不受政府控制和直接干涉，可化解政府和应用技术型大学直接互动的矛盾，变“政府—高校”二元运行机制为“政府—中介—高校”三元协调机制，以确保应用技术型大学自主办学；另一方面，中介组织能根据各应用技术型大学自身教育质量合理分配资金额度。在尊重和维护应用技术型大学需求的同时，让应用技术型大学明确政府教育政策和目标并贯彻落实。实行分级教育基金制，既可考虑高等教育系统的总体发展，又可兼顾各地市发展的具体实际。 3.实行分类管理，激发应用技术型大学办学活力 世纪之交，经过大发展、大改革，我国高等教育规模已是世界第一。据统计，截至2014年，全国共有普通高校2529所，其中，本科高校1202所，专科高校1327所，在校生达2547.70万人，成为名副其实的高等教育大国，但远非强国。高等教育质量下滑、培养的人才难以适应社会需求等问题仍然存在。前些年刮起的“升格风”，导致许多高校贪大求全，热衷升格，专升本、本升硕博点、单科办多科、多科办综合、办学定位错乱、缺乏特色、内涵雷同，结果千校一面，泯灭了原有特色，特别是一些地方新建本科院校就业率低，给社会输送了不少“失业者”。究其原因，主要是对各类高校缺乏科学合理的分类管理，高等教育资源分配不均，高校与社会发展需求相脱节。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“促进高校办出特色。建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向。”在此政策指引下，上海、浙江、安徽、云南等省市开始探索分类指导、分类管理的办法，明确各重点领域，有效推进改革。如上海针对不同类型高校实施分类指导与管理，使各高校明确自身定位，办出特色；安徽制定高校发展定位规划，引导各高校科学定位，错位发展；云南以建立现代大学制度为核心，推动高校特色发展等。但这些改革仍然问题重重，如中央政府管理权限偏多、理论研究不足、基本没有按学校类型进行分类、评价指标体系尚不科学、政府与高校沟通不够等。鉴于当前我国教育体制改革已进入深水区，更需要政府发挥规划引导作用，着眼全局，大刀阔斧进行改革。因此，效仿德国州政府采取不同评估指标体系对综合大学和应用技术大学进行分类评估，政府首先要简政放权，为实施高校分类管理、分类指导提供政策和制度保障；其次，要加强理论研究，为高校分类指导、分类管理提供理论依据；最后，要建立科学合理的分类评价标准和指标体系。当前评价指标主要集中在学科建设、科研成果及获奖等方面，显然不适用于应用技术型大学。应针对不同类型（研究型和应用型）大学采取不同评估体系和评价标准，改进高等教育资源分配方式，鼓励大学个性化发展，形成各自办学理念和特色，在不同层次、不同领域办出特色，促进高等教育生态良性发展。 作者简介 姚加惠（1974—），女，福建龙海人，厦门理工学院院校研究所、思想政治理论课教研部副研究员，教育学博士，从事高等教育管理、比较教育研究。 本内容来自：《高等教育研究》2016年5月第5期第96页至第104页。