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非营利性民办高校的政府财政支持研究
高教研究中心 发布日期：[2017-12-08]
【摘要】政府的财政支持是影响非营利性民办高校发展的重要因素。各地对非营利性民办高校的财政支持呈现出不同模式并取得了一定成效，但同时存在着一些不容忽视的问题。新形势下，政府对非营利性民办高校财政支持需重点处理好“高校需求与财政供给、标准公平与效益优先、财政支持与财务监管”这三对重要关系，并在支持制度、支持主体、支持方式、支持力度、监管方式等方面实现创新和转变。
非营利性民办高校是我国高等教育体系的重要组成部分，在建设人力资源强国的进程中发挥着重要作用。其法律地位的同等性、办学的公益性和发展的困境决定了政府财政支持的必要性。政府的财政支持是影响非营利性民办高校发展的重要因素。地方政府是非营利性民办高校财政支持的主体。政府的财政支持有利于破解非营利性民办高校资金紧缺、经费渠道单一、师资不稳、招生困难等发展瓶颈，从而促进学校持续、健康发展，也有利于吸引社会力量兴办民办教育。
一、政府财政支持非营利性民办高校的政策实践
本研究所谓政府财政支持，主要侧重于各级地方政府(含省、市、县三级)对民办普通高校的办学经费支持、税收优惠、贷款优惠、用地优惠、学生资助、教师资助等直接或间接的支持。在本次《民办教育促进法》修订之前，各地关于民办高校财政支持政策法规的支持对象实质上主要指非营利性民办高校。尽管各地关于规范或促进民办教育发展的政策法规的内容不尽相同，但其中的财政支持模式却有很多类同，且各自发挥了成效。
(一)政府财政支持政策的主要模式
第一，普惠性支持模式。这种模式面向非营利性民办高校全体，对学校办学是一种“合格”要求，只要学校坚持公益性、依法办学就可获得政府支持。该模式较常见的是政府对非营利性民办高校的税收减免、贷款贴息、土地使用优惠等。例如，陕西省人民政府规定，非营利性民办高校依法享受与公办高校同等的税费优惠政策。普惠性模式也包括政府向学校直接拨付财政资金，提供办学经费。但大多数省市还没有实施这种支持，只在重庆、上海、陕西、温州等地实施。例如，重庆市对全市达标(含达标)以上全日制民办本科学校，按本科学生人数平均每人每年由市级财政补助2000元。
第二，绩效性支持模式。这是一种扶强奖优模式，也是多数地方常用的方式，主要包括对非营利性民办高校的绩效奖励和项目资助等，但并非所有学校都能获得这种支持。该模式通过对学校办学水平、质量和效益等进行评估，根据评估结果予以不同的绩效奖励；或通过项目申报的方式，对申请到项目的学校给予专项资助。例如，山东省由省级财政安排专项资金，对入选“民办本科高校特色名校建设工程”的高校，每校拨付1000万元建设资金；对入选“民办本科优势特色专业支持计划”的专业，每个专业支持200万元。
第三，学生资助模式。其政策理念是民办高校学生享有与公办高校学生平等的受教育权利，其特征是政府将财政资金通过各种资助方式直接发给学生，实现对民办高校的间接支持。资助项目主要包括高校学生资助政策体系中的各种国家奖助学金、助学贷款、应征入伍国家资助等。地方所属高校国家助学金所需资金由中央与地方按比例分担。从各省实践看，绝大多数省份较好地落实了国家的资助政策，实现了公办与民办学校全覆盖。江苏、湖南、山东等省份建立了还款救助机制，民办高校与公办高校的学生资助政策己没有差别；但有些省份民办高校学生实际得到的资助水平还没有完全达到国家标准。
第四，教师资助模式。其政策目标是稳定民办高校的教师队伍，提高教师队伍水平。其特征是政府通过直接或间接的财政资助为教师提供工资、福利、社会保险等待遇，或帮助学校开展教师培训，从而实现对民办高校的间接支持。该模式得到有效落实的并不多，各地政策主要是强调民办高校要依法保障教职工的工资、福利待遇等权益，并为教职工缴纳社会保险费用，政府视情况对学校给予一定补助。部分省市由地方财政支持民办高校教师培训。有些地方还建立了民办和公办高校教师流动机制，实施了公办教师到民办高校支教计划。
(二)政府财政支持政策的成效分析
各地的财政支持政策促进了非营利性民办高校的发展，同时也显现了不同支持模式、不同地区的成效差异性。
第一，财政支持促进非营利性民办高校发展。2016年全国教育事业发展统计公报显示我国有民办高校742所(含独立学院266所)，占全国普通高校的28.58%；民办高校本专科在校生633.98万人，占全国普通本专科在校生的23.52%。非营利性民办高校是我国民办高校的主体，其发展离不开政府的财政支持。尽管绝大多数非营利性民办高校以学生学费为主要经费来源，但政府的财政支持依然发挥了一定作用。除学生的国家奖助学金所需资金由中央负担一部分外，非营利性民办高校获得的财政支持主要来自地方政府。可以说，地方政府的财政支持在一定程度上促成我国非营利性民办高校取得了今天的发展成就。
第二，不同的财政支持模式发挥了不同成效。普惠性支持模式体现了教育公平，彰显了非营利民办高校和公办高校同等的法律地位，并在一定程度上降低了学校办学成本，促进了学校可持续发展。绩效性支持模式有利于引导学校坚持办学公益性，落实法人财产权，创新体制机制，规范办学，特色发展。学生资助模式缓解了学生高昂的学费压力，提高了新生报到率，在帮助困难学生顺利完成学业方面发挥了积极作用，但学生资助缺口较大，还不能完全满足学生的资助需求。教师资助模式保障了非营利性民办高校教师应享有的平等权利，稳定了师资队伍，促进了师资队伍的优化和提升。
第三，不同地区财政支持的力度和成效差异显著。各地对非营利性民办高校财政支持的力度差别很大，财政支持取得的成效也存在显著差异。各地财政支持力度与当地经济发展水平和财政收入有较密切的关系，但并不是一种正相关的关系。以都是民办高等教育大省的山东、陕西两省为例。2016年两省的教育事业发展统计公报显示，山东有普通民办高校39所，本专科在校生36.84万人；陕西有普通民办高校30所(含独立学院)，本专科在校生28.34万人。两省的经济发展水平差距较明显，山东是经济大省，陕西相对落后。2016年两省的财政决算报告显示，山东省一般公共预算总收入9567.27亿元，陕西省是5749.16亿元，远低于山东省。但山东省对民办高校的财政支持力度明显弱于陕西省。2014- 2016年，山东省级财政累计拨付1.92亿元支持民办高校。陕西省级财政则从2012年起每年设立3亿元专项资金支持民办高校发展。财政支持的明显差异影响了两省民办高校的发展。山东省多数民办高校办学经费紧张，还未脱离靠扩大计划外招生维持发展的老路。陕西省多数民办高校尤其是民办本科高校己自觉控制办学规模，开始了以质取胜、特色发展新阶段。
二、政府财政支持非营利性民办高校的问题诊断
(一)政府财政支持存在的主要问题
地方财政支持政策在内容的明晰性、实践的操作性、方式和力度的适合性等方面还存在一些共性问题。
第一，地方政策法规缺乏针对性。各地关于民办教育的政策法规大多是对《民办教育促进法》及实施条例或国务院有关意见的地方化，虽然不乏创新之举，但多数并没有提供结合地方实际落实上位法的实施细则，内容庞杂而原则性强，涉及民办学前教育到高等教育、学历教育到非学历教育等方方面面的框架规定，对民办高等教育的内容规定不够具体、针对性不强。除陕西、福建等少数几个省级政府专门出台了促进民办高等教育发展的意见，上海市教委、重庆市财政局等少数省级政府职能部门出台了专门支持民办高等教育的文件，多数省份还没有专门颁布针对民办高等教育的政策法规。除陕西、上海、福建、浙江等地的相关政策法规直接提及非营利性民办高校外，多数地方的政策法规并没有把非营利性民办高校与一般的民办学校或民办教育区分开，尤其没有从根本上重视非营利性民办高校的财政支持问题，只是与对民办教育的财政支持等同对待，忽视了其重要特质[1]。
第二，财政资金落实缺乏稳定性。据不完全统计，全国只有陕西、云南、河北、江西、四川等10个省级人大常委会，还有宁波市人大常委会出台了民办教育条例或促进条例。湖南、广东等5个省级人大常委会出台了实施《民办教育促进法》办法。这些属于地方性立法，具有法律效力。其余各地政府或职能部门关于民办教育的政策、规章等只能是规范性文件，并不具有法律的刚性约束力，且不少以“试行”或“暂行”的形式印发，有时随着政府换届或部门领导的调整，执行实效会有明显差异。各地相关法规政策对于财政支持的规定大多比较笼统，多数没有统一明确的财政支持标准，也缺乏具体规范的操作规程，使地方政府和职能部门在民办高校财政支持政策的执行中差异性较大。北京、浙江、内蒙古等17个省市自治区出台了民办教育专项经费支持政策，陕西等少数省市设立了民办高等教育专项资金，但各地财政对民办高校多采取绩效性支持模式，各高校获得的财政资金并不稳定。
第三，支持方式和支持力度缺乏适切性。综合全国的情况，政府对非营利性民办高校的财政支持有多种模式，但具体到某一省份或地区，财政支持的方式大多较单一，缺乏多种方式的有效组合。就全国而言，地方政府的财政支持方式大同小异，呈现出“三多三少”的状况。“三多”是多学生奖助学金方式、多税收优惠方式、多专项资金方式；“三少”是少学生学费补助方式、少教师工资保障方式、少生均财政拨款方式。在专项资金资助方式中，又大都采取“以规范办学为前提、以项目资助为载体、以扶强促优为目标”的通用模式，少见因地制宜的创新举措。总体而言，各地财政资助的额度普遍不高，在民办高校办学资金来源中所占的比重很低。根据《中国教育经费统计年鉴》数据，2008-2012年，我国政府财政拨款占民办高校办学资金来源的比重分别为2.66%、3.95%、3.89%、4.90%、6.98%[2]。这些财政拨款是以地方政府为主的。在政府扶强奖优资助方式下，一些办学情况一般的非营利性民办高校尤其是民办高职院校得到的财政资金非常有限。
(二)政府财政支持存在问题的成因
政府财政支持存在问题的原因是多方面的，既有国家相关政策法规的影响，也有地方政府和民办高校自身的原因。
第一，国家相关政策法规的具体规定不明确。长期以来，国家关于财政支持非营利性民办高校的政策法规不够明确甚至缺失，导致地方制定政策法规缺乏依据。《民办教育促进法》在2016年修订前，对各级政府财政支持民办高校没有硬性规定，使得各地只能根据实际情况酌定。《高等教育法》规定：高等教育以举办者投入为主。非营利性民办高校不是地方政府举办的，如果仅按照上述法律规定，地方政府没有硬性的财政支持职责。同时，从1999招到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布前，国家及教育主管部门一直将“规范”作为管理民办高校的政策基调。受此影响，各地出台的有关政策法规也多以规范管理为基调，财政支持不是重点。直到2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出“落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策”，《教育规划纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”后，多数地方政府对非营利性民办高校的政策才开始了从“规范管理”到“财政支持”的转型。可见，国家关于民办教育的政策法规对地方政府相关财政支持政策有着直接影响。
第二，地方政府认识偏误且责任缺位。我国民办高校是以投资办学为主体的，且多数举办者在实际办学中确有谋取合理回报的营利动机。加之受社会传统观念的影响，地方各级政府对民办高校往往存在误读或认识偏误，甚至将举办者与民办高校不加区分地统一对待，制定政策以举办者的营利动机作为确定民办高校属性和身份的唯一标准[3],非营利性民办高校认定为民办非企业单位，而不作为民办事业单位对待。在财政、税收、金融、土地、教育、社会保障等方面制定并实施了一些歧视民办高校或不利于民办高等教育发展的政策文件，使民办高校难以落实与公办高校同等的法律地位。同时，对民办高校的财政支持政策往往需要多部门协同落实，但由于政策规定的笼统模糊和财政经费的相对紧张，实践中常出现哪个部门也不主动作为的现象。很多省级教育行政部门没有设置负责民办教育的专门机构，这使得关于民办高等教育的支持政策难以有效落实。
第三，部分非营利性民办高校办学不规范。在实践中，部分非营利性民办高校办学不规范，也是导致地方政府不愿意提供财政支持的原因之一。为数不少的非营利性民办高校的法人财产权并没有真正得到有效落实。有些民办高校采取家族式或半家族式治理结构，内部治理机制不健全，举办者实质掌控着学校的治理架构，甚至能够一言而决，教学、管理、后勤等不规范。有的民办高校不顾自身办学条件，违规招生、虚假招生。少数民办高校的举办者办学思想不端正，在非营利名义下实施营利行为。少数民办高校财务管理混乱，擅自挪用办学资金。尽管以上现象并非普遍行为，但给非营利性民办高校带来了负面影响，加重了社会和地方政府及职能部门对民办高校的误解和偏见，影响了地方财政支持政策的制定和落实。
三、加强政府财政支持非营利性民办高校的策略
(一)政府财政支持需重点处理好三对关系
第一，高校需求与财政供给的关系。我国非营利性民办高校普遍处于办学初创期，大多负债较重，办学经费紧张，对资金需求量较大。在现行高等教育管理体制和“双一流”建设背景下，中央财政难以拨付大量资金支持民办高校，非营利性民办高校财政支持的主体无疑是地方各级政府。新修订的《民办教育促进法》规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。新形势下，地方政府财政支持民办教育的优选对象很可能是实施义务教育的民办学校。同时，多数地方政府用于高等教育的经费本来就比较紧张，因此，非营利性民办高校巨大的办学资金需求和地方政府财政供给不足的矛盾将长期存在，这是地方政府财政支持首先要面对的焦点问题。应对这一矛盾需遵循的原则是：财政支持优先满足非营利性民办高校的最低期望。地方政府应充分发挥基层首创精神，树立综合支持和大财政观念，灵活运用经济杠杆综合施策，为非营利性民办高校的发展提供有效支持。
第二，标准公平与效益优先的关系。财政支持非营利性民办高校坚持公平优先还是效益优先，侧重普惠性模式还是绩效性模式，需要地方政府认真考量。在省域范围内，每所非营利性民办高校面对的法规政策基本一致，从理论上讲，应享受到同等的财政支持。因此，无论采用何种支持方式，都应坚持机会均等的原则，保证财政支持标准的公平。但从各地实践来看，地方公办本科高校大都由财政按照统一标准投入，各校得到的生均财政拨款基本一致。而同一省份不同地区的市县属高职院校获得的生均财政拨款差距明显。按照同类高校同地可比的原则，非营利性民办本科高校的财政支持标准可以全省统一，非营利性民办专科高校的标准可以全市统一。但这并不意味着政府要对辖区内同类非营利性民办高校予以完全等同的资助，还应因地制宜地发挥财政支持的激励作用，兼顾标准公平与效益优先，引导学校规范办学、内涵发展、特色提升。
第三，财政支持与财务监管的关系。处理好这两者的关系，使投入到非营利性民办高校的财政资金能够最大限度地发挥应有效益，是政府不得不思考的问题。非营利性民办高校的举办者因为占有学校的关键性资源而对学校具有实质性控制权。在部分非营利性民办高校内部管理尚不够规范的情况下，如果政府财务监管不力，对学校的财政支持资金有可能被用于营利行为而达不到应有效益。因此，政府依法依规对辖区内的非营利性民办高校实施有效的财务监管是必要的。但这不能成为政府干涉学校办学自主权的借口，更不能将公办高校的管理体制机制套用到非营利性民办高校身上。政府财务监管应限于财务本身，且以财政资金和学生学费为主，应有明确的权限和边界，监管的目的在于监督学校按照规定规范使用财政支持资金，充分发挥资金的最大效益，从而实现财政支持的初衷。
(二)政府财政支持应实现五个方面的转变
新形势下，政府财政支持非营利性民办高校需要在支持制度、支持主体、支持方式、支持力度、监管方式等五个方面实现创新和转变。
第一，财政支持制度由政策主导转向法规主导。各地关于促进和支持民办教育发展的制度多数是由政府及职能部门制定的，至今还有半数省级人大常委会没有出台关于民办教育的地方法规。而己有的政策法规对于财政支持非营利性民办高校多数没有明确具体的规定。各地人大尤其是省级人大常委会应根据新修订的《民办教育促进法》和配套文件以及即将修订的《民办教育促进法实施条例》，结合当地经济社会和民办教育发展的实际，修改或出台对应的地方法规，对财政支持各类民办教育作出明确、具体的规定，为政府财政支持提供依据。各省也可根据地方实际，制定出台本省的《民办高等教育条例》，为地方各级政府财政支持非营利性民办高校作出详尽具体、操作性强的明确规定。
第二，财政支持主体由单级为主转向多级协同。我国非营利性民办高校财政支持的主体比较单一，多数省份由省级政府负责，在少数地区尤其是经济发达地区，学校所在地的市县级政府也承担了一定的支持职责。由于财政资源的稀缺性，单级政府财政支持往往难以满足非营利性民办高校的发展需求。各地应根据本地区经济发展水平、财政收入状况、民办高等教育发展状况，实施省、市、县(区)多级政府协同财政支持的机制。可由省级政府统筹，按照一定的支持标准，采取一校一方案的办法，明确省、市和学校所在县(区)三级政府的财政支持责任、税收减免责任、用地优惠责任和应承担的支持资金比例，并明确各级政府财政支持的责任部门，使财政支持的政策落到实处。
第三，财政支持方式由单一传统转向多元创新。当前，政府财政支持非营利性民办高校的方式大多比较单一传统。今后，各地应因地制宜地创新财政支持模式，综合运用财政、基金、税收、金融、资产、土地等政策措施，探索建立定额补助、差额补助、项目补助、奖励性补助等多元化的公共财政支持体系。需加强以下几种支持方式：一是生均财政拨款方式。省级政府可参照公办高校生均拨款制度的有关原则，建立以改革和绩效为导向的非营利性民办高校生均财政拨款制度。中央财政可通过“以奖代补”，激励和引导各地建立落实生均拨款制度。二是学生学费补助方式。各地可按照一定标准对非营利性民办高校学生予以学费补助，并直接拨付给学生本人，提高资金使用效率。三是教师工资和社会保险补助方式。财政对非营利性民办高校教师的基本工资予以适当补助，并直接拨付给教师本人；同时通过补助，使教师享受与当地公办高校教师同等的社会保险待遇。四是基金和捐资奖励方式。政府设立民办高等教育发展基金，鼓励社会捐助民办高等教育，用基金和捐资奖励办学成绩突出的非营利性民办高校。
第四，财政支持力度由公私悬殊转向标准趋同。民办高校与公办高校具有同等的法律地位，但政府财政支持非营利性民办高校的力度与公办高校相比还有很大差距。在“不得取得办学收益”和“收费的具体办法由省级人民政府制定”的新法精神之下，地方政府应加大对非营利性民办高校的财政支持。财政支持的额度以什么作为标准呢?基本原则应当是，非营利性民办高校的学费加生均财政补助与当地同类公办高校的生均财政拨款加学费基本持平。这里主要有三条参照标准：本省地方所属公办高校的生均拨款水平；本省非营利性民办高校的学费标准；本省地方所属公办高校的学费标准。当然，这是财政补助的全省平均的上限标准，如果民办高校学费提高，补助可能会下降。
第五，财务监管方式由审计年检转向实时监控。政府在加大财政支持的同时，应加强对非营利性民办高校的财务监管，切实保障支持资金用到实处。各地目前普遍采用对民办高校财务进行年度审计的办法，并实行财政性资金专款专用制度。这些规定不能从根本上杜绝违规使用财政资金的行为。非营利性民办高校控制权的社会化、多元化和透明化才是真正实现其非营利性、公益性的保证[4]。基于此，政府可采取以下财务监管措施：一是以省为单位，统一制定实施切合非营利民办高校实际的财务管理制度、会计制度、资产管理制度等，切实做到有章可依。二是向非营利性民办高校委派会计团队。会计团队由高校财务管理关键岗位的数人组成。这些人员的人事、档案、工资关系等仍在原单位，一切工资福利等均由原单位发放，不与民办高校发生任何个人经济往来。三是开发使用统一的非营利性民办高校会计软件和财务管理系统，建立统一的财务管理平台，实现学校财务与政府相关职能部门信息联网、共享和公开，使政府和社会公众能对财政资金和学费收支实时监控，确保办学资金合理高效使用。
【参考文献】
[1] 何国伟.政府公共财政资助非营利性民办高校问题研究[J].教育探索，2006(1)：61-65.
[2] 周海涛，张墨涵.如何突破民办高校筹资的困境[J].国家教育行政学院学报，2015（2）：3-8.
[3] 潘懋元，邬大光，别敦荣.我国民办高等教育发展的第三条道路[J].高等教育研究,2012(4)：1-8.
[4] 王诺斯，张德祥.制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析[J].中国高教研究,2017(2)：14-18.
文章来源：《江苏高教》2017年第11期，期刊责任编辑 邱梅生。
作者：高宏赋，厦门大学教育研究院