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储朝晖：解决了教育问题，实现全面现代化才有可能
高教研究中心 发布日期：[2018-02-25]
中共十九大做出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的判断，教育是“不平衡不充分”特征表现比较早比较突出的领域，早已成为社会的焦点，而且在相当长的一段时间内要得到根本性解决，仍面离巨大挑战，已成为实现全面现代化的关键性控制因素。加速推动教育现代化，更好地满足人民对教育的需求是实现全面现代化的基础。
教育问题制约全面现代化
自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布以来，中国教育事业在规模和数量上快速发展，总体水平已经进入世界中上游，教育保障体系日益完善，教育的国际影响力明显增强，同时也存在突出的问题。
不能满足人民的需求
中国建成了各级各类齐全完备的国民教育体系，办着世界最大规模的教育，但由于优质教育资源不足和不均衡，择校热、大班额、恶性补课等问题久治不愈。教育与社会各方面及教育内部矛盾发展甚至激化，多重矛盾和压力汇聚到仍处在成长发育阶段的学生身上。全社会的教育焦虑程度随之增长，学生都面临着巨大的学业压力，投入学习的时间位居世界前列，各式各样的补习班填满了学生的课余时间，课后生活时空被挤压。
教育的付出与获得之间严重不相称，2012年PISA测试数据显示，上海学生的PISA成绩第一，作业时间、课外补习时间也都排名第一，但是问题解决能力排名却倒数第二，学生学业负担过重，家长支付各种学习成本压力大，直接影响着师生乃至社会对教育的感受。
自费出国留学人数不断增长，显示出国内的高考以及高等教育体系并不能充分满足人们对教育的多元需求。2012年中国自费留学的人数为37.45万人，2016年增长至49.82万人，五年间增长12.37万人。
教育发展不平衡问题突出
教育不平衡集中表现为城乡、区域、校际、群体四大差距比较大，教育基本公共服务全覆盖尚不到位，进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、残疾儿童等特殊群体平等受教育权利还需要进一步保障，人民对教育不平衡的切身感受较强，即便在被验收认定为实现了教育均衡的地区也是如此。
从城乡看农村教育是短板。学校的“城镇挤乡村稀”成常态难题，农村学校的硬件建设仅是建起了漂亮的薄弱学校，优秀师资严重短缺，无法开齐、开足、开好课程，教育质量不尽如人意导致村乡村学校生源逐渐减少，城镇学校生源急剧增加。从2009年到2014年，乡村小学在校生减少了2605.68万人，而镇区和城区分别增加820.8万人和1164.48万人；乡村和镇区初中在校生分别减少1190.2万人和275.4万人，城区增加409.26万人[1]。
从区域看东中西部差距仍然较大。区域教育发展的不平衡是区域社会经济发展不平衡的集中体现，对教育公平目标的实现影响较大。东部、中部和西部之间学前教育、义务教育、高中教育和高等教育均呈现出一定的差距。
从校际看学校之间差距同样较大。义务教育校际间生均经费、设备即便在一个县域内也存在显著差异。
教育发展不充分问题显著
教育发展的不充分主要体现为教育发展水平与社会对教育的需求存在较大差距。当前教育所面临的诸多热点难点问题都是发展不充分的具体体现：教育质量有待提高，教育的差别化、个性化供给不足，优质教育资源难以满足家庭不断增长的需求，人才培养的规格、质量、结构与经济社会发展需求不能很好地适应，普惠性学前教育资源不足，大中城市义务教育出现“择校热”、校外培训火爆、大班额现象的同时，出国留学人数猛增且呈现低龄化趋势，一些地方出现的“在家上学”、新私塾等，反映了公众多元多样的教育需求没有得到满足，职业教育缺乏吸引力，高校人才培养与行业企业需求一定程度上脱节，大学毕业生就业面临不少困难，教育作为意识形态在维护国家安全、提升文化软实力等方面使命担当不够。
教育发展的不充分还表现为教育自身发展与社会其他方面的发展存在不协调问题，与促进我国产业迈向全球产业价值链中高端这一要求不相适应。《2016-2017年全球竞争力报告》显示，中国在所有的138个经济体当中综合竞争力排名第28位，教育指标的排名——初等教育质量排第47位，高等教育质量排第54位，教育体系的质量排63位，数学和科学质量排50位，管理质量排61位[2]。此外，中国高校科技成果转化率偏低，在过度注重学业成绩的教育评价体系下对学生文明素养的忽视明显存在，导致教育对社会文明进步发挥的作用不明显，社会文明存在诸多问题。
教育领域存在的问题如果不能得到很好解决，可能会对社会全面现代化形成制约，在多个方面影响社会发展和人民生活的幸福感。
十八大以来，中国教育与经济的匹配度由2012年的3.81提升到2015年的4.59，在G20国家中增长幅度最大，但与2015年G20国家的平均值为5.25相比，仍有上升空间。同时，中国教育对经济的贡献率仍处于较低水平。
我国整体教育质量与老百姓日益增长的美好的教育需求之间仍有不小的差距，育人水平、责任感、法治意识、创新精神等仍需要提高。长期以来，义务教育阶段学生的体质健康质量持续下降，直到2012年义务教育的学生体质下滑趋势开始停止。大学生的体能状况自1990年以来持续下降，城乡男女大学生超重及肥胖的比例均呈现快速增长的趋势，近视、肥胖症等多种问题严重影响了大学生身心健康。
解决教育问题关键在改革体制机制
新时代我国教育的主要矛盾是人民对优质、公平、实惠教育的需求与教育发展不充分、不平衡、高成本高之间的矛盾。化解矛盾，整体提高各地各级各类教育质量、效率，体现教育公平是增强中国人幸福感，提高中国人力资本价值、实现全面现代化的重要一环。
全面分析上述矛盾，追踪溯源都与现行教育体制机制存在的问题有关。重数量轻质量与各地的政绩观和政绩评价标准直接相连，高投入、高付出、低收益与体制专业判断力不高相关，公平问题与管理封闭和层级多直接关联，供需矛盾更与供给体制僵化相关。上述显性矛盾的背后是供给方的教育产品单一、粗放，供给能力不足，供给方式方法刻板，供给体制呆板，供给均衡性不足，供给主体运行方式封闭，社会对教育参与不充分与人民教育需求的多样化、个性化相矛盾。
只有从政府管理体制到资源配置等各方面改革，改善教育供给，建立以人为本的教育体制才能彻底解决上述难题。我国基础教育实行以县为主的体制多年，基层学学校管理的层级多是导致不均衡的体制性原因，也使得责权授受不直接，人、财、事的责、权、利不统一；学校自主权不足，学校的管理职权流失，难以依据学生当下的实际对学生的成长发展负责。
提高教育品质和实现平衡与充分发展，必须具体明确对一个学生的教育和成长发展谁负责的责权关系，必然需要深化管理体制改革，减少学校管理的行政层级。改变现行“县局-乡镇中心校-农村小规模学校”的垂直式分包分管模式，彻底撤销中心学校的行政管理职能。无论学校大小，由县教育局在人事、财政经费、信息发布上直接与学校联系。依据以人为本的逻辑抬升小规模学校的权位，让整个县域的学校管理更加扁平化。以学生为中心，将管理功能的重心下放到学校内部，对师生有效放权，让学校有更大的自主办学、自主管理、自主评价空间，成为一个职能相对完善的教学、管理、评价组织。在转变职能的同时简化县教育行政部门（含各科室、教育督导室、教育研究部门）与学校之间的业务工作流程，并充分利用网络信息技术承载信息传播功能，降低教育的行政成本。
要积极探索建立多方参与的具有平衡性的教育治理体系。现有教育治理体系的决策和施行主体过于单一，以致具有明显的波动性和盲目性，容易形成矛盾积累。解决方法就是落实简政放权，深化管办评分离改革，建立全社会共同参与的教育治理体系，积极构建政府、学校、社会、家庭联动的格局，使教育治理体系从学校和政府之间的上下级相互作用、相互制约的二元治理结构，转型为学校、政府和社会专业组织之间相互作用和相互影响的多边协同治理结构，改善政府和学校的关系，给学校更大办学自主权，给专业组织、企业、社区、家庭提供更大的机会和空间参与学校的管理、建设发展，促进学校与社会建立更加密切的联系。
《规划纲要》已提出教育体制机制改革的基本要求，但受多重因素影响，实现体制机制改革的目标仍面临较大的挑战，有的方面进展缓慢，或干脆无动于衷。针对改革存在的问题，中办国办印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，再次要求全面深化教育综合改革，系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。
人的现代化是全面现代化题中应有之义
新时代需要有文化传承的现代人，教育不仅要发挥促进人的发展的内部职能，也能发挥推动社会进步的外部职能；要培养具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才，更要培养具有独立精神、历史情怀、文化性格的中国人格。只有人现代化了，才能实现社会的全面现代化。
人民日益增长的美好生活的需要是人的现代化的动力，这既包括教育本身，又包括与教育相关的就业选择，以及通过教育追求未来更美好的生活。可以说，在实现现代化的过程中，教育担当了多重角色。教育需求在层次上已经超越原来的物质层次，学校硬件设施的提高已经不能满足人民群众日益增加的教育需求，师资、课程和校园文化的需求增强，教育供给侧改革势在必行。不仅要保障学校设施等硬件安全、合格，而且要改善师资，丰富课程，增强文化，提高教育质量，以满足人民群众更高层次的需求。
作为保障和改善民生第一要义的“优先发展教育事业”既需加以调整以适应新的社会基础，又要确定成新的教育发展目标，以适应到本世纪中叶把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的整体社会发展目标。
以人为本，以人民为中心，瞄准人民日益增长的美好生活需要是破解教育发展不平衡不充分难题始终要坚守的方向。实现中国教育平衡且充分发展，要关注总量，更要关注质量和结构；要重视供给，更要重视教育资源合理分享与配置；要促进学校改善，更要实施政府体制机制改革和职能优化转换。不用单一标准衡量教育发展，而是要建立多元的良性教育生态，以中华优秀传统文化确立教育的自信，以进一步开放促进教育更加快速地现代化，在历史大视野下沿着人类文明发展前进的方向不断探索。
参考文献：
[1]东北师范大学农村教育研究所和中国农村教育发展协同创新中心：《中国农村教育发展报告2015》，2015-12-21.
[2]《2016-2017年全球竞争力报告》，赛迪智库译丛，第47期，2016年12月12日.
文章来源：《半月谈》内部版，首载自微信公号“教育改进社员村”
作者简介：储朝晖，中国教育科学研究院研究员中华教育改进社理事长，21世纪教育研究院学术委员