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日本私立大学的发展特点及其启示

高教研究中心　发布日期：[2007-02-21]

在我国不断扩大高等教育规模，向高等教育大众化迈进的过程中，民办（私立）高等学校的发展问题愈来愈引起人们的广泛关注。一方面，发展高等教育需要注入民间财力，调动民间的积极性；另一方面，在民办高等教育的发展过程中需要解决好民办高等学校的管理、质量、产权等一系列问题。而研究外国私立高等教育发展的经验与教训可以为我们提供一些有益的启示。在有着多样化高等教育体制的诸多发达国家中，日本是私立高等教育比重最大的国家之一。据统计，1999年日本私立大学（包括本科大学、短期大学与高等专门学校）的学校数与在校学生数分别达到了日本大学与在校生总数的75．9％和75．0％。人们一般认为，日本主要是依靠私立大学实现高等教育的规模扩张与大众化的。因此，研究日本私立大学的发展特点具有某种典型意义，本文试就此作些初步的探讨。
　　一、立法--私立大学管理的基本方式依照法律法规发展高等教育、实施大学管理是日本高等教育制度的基本特征之一，这在私立大学管理上体现得尤为明显。早在1899年，日本政府就颁布了《私立学校令》，对私立学校的设置、办学、管理等作出了明确的规定。二战之后，日本政府制定了新的《私立学校法》（1949年）。《私立学校法》成为战后包括私立大学在内的日本私立学校办学、发展的基本法律根据。
　　《私立学校法》规定了尊重私立学校的自主性、实现私立学校的公共性和政府资助私立学校这三条私立学校发展的基本原则。《私立学校法》的第一章第一条即为："本法律考虑到私立学校的特性，以尊重私立学校的自主性、提高私立学校的公共性、使私立学校得以健康发展为目的。"尊重私立学校的自主性在法律上的具体体现就是对政府教育行政部门监督、管理私立学校的权限作出明确的限定。《私立学校法》第二章关于私立学校的教育行政条文中将政府教育行政部门对私立学校的主要监督、管理权限定在私立学校的设立与废止这一点上，而且规定文部大臣在批准新设私立大学和下达关闭私立大学的命令时必须事先听取咨询机构大学设置·学校法人审议会的意见。承认私立学校的公共性并确保其得以实现是关系到私立学校的性质与发展的另一个重要问题。私立学校具有公共性之根据从理论上讲是私立学校也属国民教育体系的组成部分，与公立学校同样担负着为全体国民提供教育服务的任务。由于私立学校的个人（这里的个人应包括单个人和若干"个人"的组合）所有性质与公共性之间存在着现实的矛盾，因此法律必须对私立学校公共性之实现作出相应的规定。例如，为了保证私立学校办学的民主性，《私立学校法》对私立学校的管理机构作了许多具体而明确的规定。私立学校的管理机构包括理事会、评议员会与监察员，理事会成员为5人以上，监察员为2人以上，所有理事会成员与监察员之间不得具有包括配偶在内的亲属关系。此外，私立学校必须设立人数为理事会2倍以上的评议员会。《私立学校法》还规定了理事、监察员与评议员的产生方法。以实现私立学校的公共性为前提，政府应该对私立学校的发展给予必要的支持与资助，这是《私立学校法》的又一基本精神。《私立学校法》第五十九条规定："国家和地方政府在认为有必要振兴教育之时，可根据其他相关法律规定，对学校法人（私立）实施学校教育给予必要的补助。"除了上述三条私立学校发展的基本原则之外，《私立学校法》用较多的篇幅规定了学校法人的设立、管理、解散等问题。根据《学校教育法》的规定，日本的学校依据设置者的不同分为国立、公立、私立三类，国立学校的设置者为中央政府，公立学校的设置者为地方政府，私立学校的设置者为学校法人。《私立学校法》规定，申请成立学校法人，首先，必须具有一定数量的资金（该资金是成立学校法人者无偿捐赠专门用来设置私立学校的）；其次，必须根据文部省规定的手续，将成立人的目的、学校法人的名称、准备设置的私立学校的名称，有关理事会、评议员会、资产财务、解散等规则一并上报文部省。文部省在听取私立学校审议会或大学设置·学校法人审议会的审议结果之基础上，作出是否准予成立的决定。
　　《私立学校法》公布之后，日本政府又相继制定了《关于给予私立大学研究设置国家补助的法律》（1957年）、《日本私学振兴财团法》（1970年）、《私立学校振兴助成法》（1975年）等有关私立学校的法律，文部省也为执行《私立学校法》于1950年下发了《私立学校法施行令》和《私立学校法施行规则》。这些法律、法令构成了战后日本私立学校教育法规体系，政府依靠立法这一方式，有效地监督与指导私立大学的办学、发展。
　　二、资助--政府支持私立大学发展的重要措施毋庸赘述，经费来源渠道的不同是私立大学与国、公立大学的主要区别之一。在日本，国、公立大学经费的主要部分来自于中央或地方政府的财政拨款，私立大学的经费则主要依赖于学费等学生交纳的费用。这种经费来源构成的差别造成国、公立大学与私立大学在办学条件上的差距，经费不足成为长期困拢私立大学提高办学水平与教育质量的主要问题。例如，从学生人均经费水平来看，1970年私立本科大学为26．43万日元，短期大学为21．11万日元；公立本科大学为88.58万日元，短期大学为37．75万日元；国立本科大学为86.41万日元。办学条件上的差距还体现在校舍面积、图书设备、师资力量等方面。改善私立大学的办学条件当然不能依靠高收费（学费标准的提高要受多种因素的制约），政府应该从经费上支持私立大学的发展，这是日本私立大学界的一致要求。
　　从私立高等教育具有公共性的观点出发，为了解决私立大学的经费不足，提高私立大学的办学水平与教育质量，日本政府自70年代开始着手解决资助私立大学的问题。首先制定了《日本私学振兴财团法》和《孤立学校振兴助成法》。《私立学校振兴助成法》第一条"目的"的规定为："鉴于私立学校在学校教育中所发挥的重要作用，根据国家及地方政府支持私立学校的有关规定，为维持与提高私立学校的教育条件、减轻私立学校学生的经济负担并加强私立学校办学的健全性、使私立学校得以健康发展而制定本法律。"《私立学校振兴助成法》还专条规定政府可以拨款补助私立大学的办学经常费用，补助金额不超过办学经常费用的二分之一。政府将私立大学的补助经费先按计划拨给日本私学振兴财团，各私立大学再向财团申请拨款。
　　日本政府给予私立大学经常费用的补助正式开始于1970年，30年来这一补助金的年增长率与补助金占私立大学经常费用总额的比例如表1所示。日本政府对于私立大学办学经常费用的补助在70年代增长较快，1980年时达到最高点，当年补助金占私立大学经常费用总额的29．5％。进入90年代之后，由于受经济不景气等因素影响，补助金的年增长率较低，但补助金占私立大学年经常费用总额的比例仍然维持在10％以上，1997年为2950．5亿日元。
　　除了拨付补助金这种对私立大学的直接经费资助之外，政府还以免税、减税措施对私立大学实施间接经费支持。
　　日本政府对私立大学在经费上的资助与支持缓解了私立大学的经费不足状况，在一定程度上改善了私立大学的办学条件，维持并促进了私立大学的发展。自70年代以来，日本私立大学的学校数与在校学生数始终占学校与学生总数的70％以上。
　　三、文科为主--私立大学的学科发展特点在日本私立大学的学科结构上，以文科为主是一显著特征，这可以从学校构成与学生构成两个方面加以说明。
　　以1979年的大学构成为例。该年日本的本科大学有443所，其中国立92所，公立33所，私立318所。在私立大学中，综合大学28所；复合大学49所，其中人文科学＋社会科学类的复合大学26所，人文科学半自然科学类或社会科学＋自然科学类的复合大学23所；单科大学241所，其中自然科学类大学54所，人文科学或社会科学类大学162所，医学类大学25所。从这些数字不难算出，含有人文科学或社会科学类学科的私立大学占总数的75．5％，含有自然科学类学科的私立大学只占总数的40．1％。此外，半数以上（185所）的私立大学为纯文科大学（只设有人文科学或社会科学类学科）。虽然经过20年的发展，日本的私立大学在数量上有较大的增长（1999年为457所），但是由于大多数新设私立大学为单科性的文科大学，因此在学科构成上，文科大学比重大的状况依然如旧。
　　文科为主的特点在私立大学学生的学科构成上体现得更为突出。1999年日本本科大学与短期大学学生的学科构成状况。就本科大学学生的学科构成而言，国立大学学生中人文科学与社会科学类占24％，自然科学类（包括理学、工学、农学、保健医学）占54％，其中尤以工学类31．1％的比例较为突出；私立大学学生中人文科学与社会科学类占67％，自然科学类占25．4％，国立大学与私立大学学生的学科构成比例在文科与理科这两大类上恰好相反。在短期大学学生的学科构成上，90％以上的国立短期大学学生的学科是保健，私立短期大学中学习人文科学、社会科学与家政的学生比例之和则超过了60％。1999年日本全国人文科学与社会科学类的138．6万在校本科大学生中，私立大学学生122．5万，占88；4％；人文科学与社会科学类的13．3万短期大学学生中，私立短期大学学生12．5万，占94％。
　　由于私立大学学生占大学生总数的比例较高（1999年的比例为本科77％，短期大学91．9％），因此私立大学学生的学科构成就在很大程度上决定了日本大学学生的总体结构。如表2所示，日本本科大学生中人文科学与社会学科类占56．6％，自然科学类占31.1％。短期大学学生的学科构成也基本上与私立短期大学学生的学科构成相同。
　　文科为主这一日本私立大学的特点之形成原因可以从日本社会的就业制度及就业结构与大学办学这两个方面去探讨分析。在就业制度及就业结构方面，日本存在着一个吸收、消化文科类学生的庞大的市场。这个市场不仅包括国家和地方各级政府，而且还包括了几乎所有企事业单位，使得文科类学生具有广泛的就业适应性。
　　从大学办学的角度来看，文科与理科相比具有费用少、易转换等特点。一所文科大学所需的开办费、运营费等要远少于一所理科大学，由于文科办学条件的相对简单，因此易于适应社会变化调整学科、开设新的学科方向。可以认为，文科办学的这些特点是形成日本私立大学文科为多的主要内部原因。正是由于以文科为主，日本私立大学才有如此规模的发展，并成为日本高等教育在数量上实现大众化，继而由大众化迈向普及化的主导力量。
　　四、几点启示我国的近代私立高等教育虽然与日本近代私立高等教育几乎产生于同一时代，但是50年代初的"院系调整"之后，私立大学的公立化中断了私立高等教育的历史发展。80年代以来，随着改革开放政策在高等教育领域的贯彻落实以及高等教育体制改革的不断深入，私立（民办）大学重新出现在中国高等教育的舞台上，并正在数量上与质量上逐步发展与提高。尽管目前私立大学在我国高等教育事业中所占比例还很低，但是随着我国高等教育整体规模的不断扩大，私立大学的进一步发展，其所占比例的逐步提高是可以预见的。因此，如何解决私立大学发展中出现的问题，使私立高等教育得以健康发展是我国近期教育政策制定中的一个重要课题。在这一方面，我们或许可以从日本私立大学的发展特点中找到一些有益的启示。
　　第一，尽快制定私立学校法，完善有关私立教育的法规体系是确保私立高等教育得以正常发展之基础。只有制定了私立学校法，政府教育行政部门才能依法审批新设私立大学，依法监督、管理私立大学；私立大学也才能依法办学、依法治校。在有关私立高等教育的法律法规建设中，尤其要解决私立大学办学的民主化和私立大学资金运营、管理及产权等问题，应该在法律上对私立大学的内部管理体制作出有利于实现办学民主化的规定。同样，法律还应规定私立大学的教育事业收入（如学费等）必须完全用于办学与提高教育质量。
　　第二，在确立私立高等教育也是国家高等教育体系的一个组成部分、私立高等教育具有公共性之观念的基础上，政府应该采取多种措施支持私立大学的发展。应该看到，完全依赖学费收入来提高私立大学的办学水平是比较困难的，因此，私立大学的发展必须广开财源，日本私立大学的经费中虽然大部分来源于学费等学生交纳的费用，但其它来源也占有一定的比重。例如，1990年日本全国私立大学的经费收入中，学费等学生交纳的费用比例为69．5％，捐款5．5％，资产运用及其它收入13％，政府补助金12％。在当前我国政府支出的教育经费缺口较大的情况下，要求政府立刻为私立大学提供补助金是不太现实的。但是政府可以通过采取其它措施来支持私立大学的发展。这其中最主要的应是对私立大学的教育事业和其它经营活动的收入实施免税或减税。这些免税或减税措施应以立法形式规定下来。同时，还应制定对私立大学的财务活动实施监督的有关规律规定，以确保免税减税所产生的收益用于发展教育事业。
第三，在学科发展上，私立大学可否考虑在适应社会需要的前提下，采取先文后理的发展战略。文科所需经费少，易于创办，而且在适应社会变化方面具有较强的灵活性与应变性。特别是在文科应用性人才的培养方面，私立大学应该有所作为。