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香港课程改革的实施策略评析
高教研究中心 发布日期：[2007-05-16]
林智中 张爽
本文分析了香港推行2000年课程改革的实施策略，并评论其所带来的影响。这次课程改革的实施策略与以往课改不同，主要表现在三方面：围绕新管理主义问责文化的硬措施；逐步推动课改，旨在增强学校与教师变革能力的软措施；及改变教育系统的行政架构。这些措施有效地增强了变革的能力，有较高的课程推广度及教师接纳程度。但是在实施过程中，也呈现出一些值得关注的问题，特别是问责性的措施，带来一些副作用，如政府学校与教师压力增大等问题。如何避免在实施中扭曲变革的目标，适时检讨课改的实施策略，从多角度来思考课改的可持续性是十分重要的。
课程实施是课程研究中颇受重视的一环，原因很简单，很多课程变革都没有实施出来。对课程设计者以及课程政策制定者来说，没有实施的课程是一个没有发挥功能的课程，所以大家都非常关注课程实施的问题。自七十年代开始，愈来愈多学者从事课程实施的研究工作。在香港有关课程实施的研究，也从八十年代中期开始不断地增加。不过有关课程实施策略的研究很少。本文尝试分析香港于 2000年推出的课程改革的实施策略并讨论它们所带来的影响。
一、以往课程改革的实施策略
自七十年代开始，香港的课程一直有不少的变革。首先是个别学科回应学科内容、社会潮流，以及教育思潮转变的更新。例如初中地理科于1998年采用议题为本的新课程。同时，也有比较大型的课程改革。例如八十年代初期的德育及公民教育和八十年代后期的中学预科课程改革，以及九十年代初的目标为本课程改革，这些变革都遭遇到学校和教师不少的阻力。这些变革的推动策略，都是以培训教师、提供资源、协助学校推动变革为主。就以目标为本课程为例，从1991年至1997年间，政府所采取的推动改革落实的方法包括四方面。(1)宣传：政府通过大众传媒以及印刷品，宣传目标为本课程的优点。 (2)制作教材：投人大量资源，由政府官员及借调教师发展教材。(3)教师培训：所有小学教师都必须参与目标为本课程培训。(4)到校交换：派官员定期到校提出改善意见。
整体来说，在实施策略上，采用的是“自上而下”的理念。由政府负责推动改革，以实证——理性 (empirical-rational)的思维来构思实施方法。把教师视为需要接受新理念的人，提供示范教材及培训，让他们了解改革的理念。这些策略都不大成功，从实施水平来说，似乎停留在接纳而未能把课程精神体现出来。Morris和林智中都指出，很多课程改革都只是表面化的变革(cosmetic change)。
二、2000年课改的实施策略：官方的说法
面对21世纪的挑战，香港开始进行教育改革。 2000年香港特区政府推出了改革方案，从官方文件(香港课程发展议会，2001)里，可以看到政府在规划课程改革时，是切实考虑了实施的问题。它列明了以下三个发展策略：循序渐进；累积经验、凝聚力量；群策群力。
1．循序渐进。不少课程改革都是一下子全面开展，希望在最短时间内做出根本性的改变。不过，香港在2000年推出的改革中，政府并不是要“一步到位”，而是制定了十年课程发展的时间表，分为短期 (2001—02学年~2005-06学年)、中期(2006-07学年 ~2010—11学年)、长期(2011以后)，并对每一时期学校与政府的行动制定了计划。
•短期(2001—02学年至2005-06学年)
学校：不同起步点制订课程发展计划；提升学与教的效能，加强批判性思考能力、创造力和沟通能力；四个关键项目，促进学会学习；由小规模开始，发展校本课程。
政府：课程指引；教师及校长培养课程；到校校本支援；“种子”计划；检讨整体进展，巩固成功经验。
•中期(2006-07学年~2010-11学年)
学校：以中央课程架构为基础，发展校本课程政府；总结及推广学与教的成功经验，改善学与教的策略；根据短期发展阶段检视结果，改善计划。
•长期(2011学年以后)
学校：帮助学生全面的发展，终身学习；以中央课程架构为基础，发展校本课程政府；根据社会、学生需要，持续更新及改善课程架构；与各界合作，改善教育质素。
2．累积经验、凝聚力量。要循序渐进，就需要逐步累积经验，政府的策略是鼓励学校和教师尽早起步。当学校和教师启动后，他们便会“把理论付诸实践，从小步子试行做起，检讨过程及成果，改善实施”。同时政府也注重“培育一批关键的课程领导人材，以推动改革(教师、校长)。透过累积、分享、推介、调适有关成功的经验和持续改善，提升各界合力改革的能力(知识、能力、运用)”。
具体来说，这种策略是让学校可以先做一些他们觉得可以应付的改革。在这个过程中，他们可以建立信心和累积如何推动变革的经验，然后逐步展开。
3．群策群力。政府在推动教育改革时，特别说明教育改革是需要社会各界共同合作的。在官方文件里，注明“政府各部门和咨询组织、学校、教师和校长、非政府机构组织、师资培训机构、家长、雇主、专业团体、传媒均可以不同能力，直接或透过学校，为学生的学习提供支持。各有关方面均应齐心协力，携手推动改革，务求达到共同目标”。
在这些发展策略上，政府为学校和教师提供了多项的支持措施及资源。
支持措施：课程资源及辅助材料；校本课程发展计划；协作式研究及发展计划(种子计划)；为师生创造时间和空间；教师及校长培训课程；推广策略及网路；图书馆发展计划；本地及国际的顾问服务；对教师的鼓励；建议将进修、复修课程作为晋升的条件；考虑行动研究、研究及发展计划的参与；列入将来教师专业发展的检讨中；在员工考绩报告内反映教师的专业发展。
从以上的描述，不难看出，2000年香港课程改革的实施策略，与香港八十年代以及九十年代的实施策略有很大的不同。究竟官方所制定的推行策略和方法有何特点呢?如果利用Chin & Benne (1969)所提出的分析课程实施策略的方法，即实施策略可分为三类：实证—理性策略(empirical—rational strategies)、权力—强制政策(power-coercive strategies)，规范—再教育策略(normative-reeducative strategies)。[21]那么可以看到政策文本中三种类型的实施策略均有。但是如果我们深入考察在实际中运用的实施策略，会发现Chin & Benne的理论似乎已不足以有效地协助分析香港在二十一世纪所推行的课程改革实施策略。
三、透视现行的实施策略
在改革进入实施阶段，可以看到实际的推行策略与官方的说法有一些差异的地方。
1．围绕问责文化的硬措施。在2000年的课程改革前，负责推动改革的主要官员及咨询组织主要成员通过大众传播媒介批评香港教育不足的地方，论述的重心是，面对着全球化的挑战，香港如果不进行教育改革的话，便不可能培养出富竞争力的人才，容易被周遭的对手，包括新加坡及上海胜出，香港的经济奇迹会变成历史，其地位会被边缘化。而在全球化社会中，香港需要的是灵活变通，具备高层次思维能力以及精通两文三语的人才。利用大众传播媒介来制造舆论压力是当时推动落实改
革的策略之一。当这种舆论压力与九十年代香港逐渐建立的问责文化(accountability)连结起来的时候，便发挥了威力。
由九十年代开始，香港与世界很多发达地区一样，逐步建立了新管理主义的问责文化的观念。市民普遍赞同由公币资助的机构需要公开向大众负责。每当政府部门或公共机构出现问题的时候，官员及相关的负责人士都逃不了要在电台里接受质询，解释出现问题的原因，如何改善等。在这种文化下，当教育质素及学生表现等问题被推动改革的人士带到公共议题上，学校和教师所承受的压力自然很大。
而政府亦配套地加入了多项措施，起了带动实施的作用。在问责文化的背景下，政府大力推动家长参与学校的管理，“家校合作”有多种形式，例如家长可以进入学校担任义务工作。随着“家长教师会”的成立，家长影响学校政策的机会增加了。当社会舆论倾向改革的时候，家长在学校的声音亦自然地倾向改革。学校和教师所听到要落实改革的声音也更直接和明确。
在家长参与的同时，政府推行了多项措施，要求学校在管理上更透明，公开一些重要的指标。这种要求变相地成为了推动实施的手段，因为在“表现文化”(performativity)下，学校和教师的工作状况比以前更清晰地显现出来。如果学校不接纳改革的措施，不把课改的建议纳入工作，便要冒着被指保守迂腐之名，这一点与八十年代与九十年代以前的状况是很不一样的。因为当时家长公众根本就不太清楚了解学校和教师实际进行什么类型的课程与教学工作。
除了制造舆论，利用家长参与及增加透明度外，政府也在问责文化的背景下，强化了对学校工作的检查。在校本管理的措施下，政府在九十年代末，推出了学校自评及质素保证计划。质素保证视学与过往视学最不同的地方是它要求学校把众多的数据公开，而政府进行的质素保证视学的评分也要让持分者(stakeholders)，包括家长知悉。由于评分公开，对学校经营影响很大。于是质素保证视学成为学校和教师的高风险评估。更有趣的是视学及自评所采用的学校表现指标在很大程度上包含了课改的要求。例如：在“学校课程目标和政策”的指标中，表现例证的内容包括：学校以课程发展议会制订的中央课程为基础，利用现有的资源和优势，弹性地发展切合学生需要的校本课程，推动关键项目的发展，为学生提供所需的学习经历，培养他们的共通能力。在“课程架构”指标中，表现例证的内容包括：学校课程架构灵活开放。学校能适当调适各学习领域的学习内容，有系统地联系相关的学习经历，融入德育及公民教育元素；着重共通能力、态度和正确价值观的培养，并使能贯穿各学习阶段，让学生有全面而均衡的发展。在“学习差异的照顾”指标中，表现例证的要求是教师能按学生的学习能力、兴趣和需要，调适学习内容和活动，并适当地安排富挑战性的课业，采用多样化的教学策略和学习材料(例如分组学习活动、运用资讯科技和合作学习等)，诱发学生的学习潜能。
在外评使用的课堂教学评估表中，也加入了课改的要求。例如对学生的学习表现要求学生具创造力，具批判性思考能力。教学内容要求要结合四个关键项目：从阅读中学习；专题研习；运用资讯科技进行互动学习；德育与公民教育。教学策略的表现指标则要求有全班教学小组教学；协作教学。
如果学校在质素保证视学中得到较佳的评分和评估，自然必须在学校的课程及教学中体现课改的要求和精神。随着出生人口下降的问题愈趋严重，自2002年开始，每年均有学校因为收生不足而关闭。对名校来说，这种危机感当然不会很大，但是对不少收生状况不太理想的学校来说，这是迫在眉睫的生死存亡大事，自然会用尽力气，务求在学校外评中争取较佳的评级，于是他们会否跟随课改要求呢?
2．软措施。除了以上环绕问责文化的硬措施外，也采用了不少软措施。大部分的官方文件列出的策略和方法都是属于这类。首先，改革被制定为一项比较长期的而非三朝两日可以达致的工程。在实施策略上，是逐步地将改革措施落实，因此在第一阶段中，集中进行四个关键项目(专题研习、阅读、资讯科技及评估)。在落实实施措施方面；官方的说法是拆墙松绑。
从另一角度看，这些软措施旨在建立学校及教师的变革能力(change capacity)。首先是大量投入资源，与1996-1997年度比较，2003／04年度的教育改革开始，政府每年投入中小学教育的经费超过50％。[29]
其中有两部分的经费明显促进学校的课程实施工作。在小学里，政府加设了课程主任一职，协助校
长进行小学的课程领导工作。另一方面，从2000年起中学及小学每年分别获得30-557的经费。①这笔津贴更逐步增加，现时中学的津贴为每年60万元。学校可以自行决定如何使用，不少学校用这笔经费聘请校外人员，支持课改工作，分担教师工作压力。也有用来支持教师培训工作，又或资助学生参加课改新项目。“学校发展津贴”检讨报告显示：大部分学校均有在课程发展方面使用“学校发展津贴”。他们大多数致力于教与学资讯科技的运用，以及学科课程的发展。约有37％的小学和29％的中学把重点放在跨学科教与学上，35％的小学和27％的中学则把重点放在非学科课程的发展。
种子计划为课程发展处2001年~2005年推行课程改革中的重点项目，这是一个注重协作的研究及发展计划，目的是：(1)为学校提供有用的经验作参考；(2)为学校培育一批负责课程改革的领导人员； (3)发展校本课程，增强改革原动力。它的构思是邀请学校参与一项校本形式的课程发展工作，在这个计划下，参与学校的部分教师脱产到课程发展处工作，但每星期仍抽一两天回校，把他们设计的课程和教材，与校内同工分享，而在设计过程中，课程发展处的官员和来自大学的顾问专家，不断地支持和提供意见。林智中深入探讨了种子计划的其中一个个案，发现这个计划对教师成长有积极的作用。
另一方面，学校和教师培训工作也不断地进行。政府举办了大大小小的研讨会，介绍新理念，也让先导学校分享他们的经验。例如为支援学校推广德育及公民教育，教统局加强了教师专业培训和增加资源的提供。直至2003／04学年，39％的小学及35％的中学领导人员接受了密集式的德育及公民教育专业培训课程。在2003／04学年，共举办了77项培训活动、研讨会及工作坊，共有7014位德育及公民教育教师参加。在师训方面，于2003年开始要求教师每三年的师训时数不应少于150小时。
在学校的发展方面，推行了多项大型大学与学校伙伴计划，由大学的专门人才到学校内与教师及行政人员共同策划改革工作。在历程中，建立学校人员及学校的整体变革能力。除了大学人员的支持外，教统局亦组织了校本支援工作，为学校提供不同模式的协作及支援服务。例如：定期密集式的到校共同备课及协作行动研究；另外亦有非定期顾问服务、校本研习班及工作坊等。就教师的协作方面，广度和深度都有明显的改变；此外，到校主持或协办全校性或科务性专业分享会议的次数，亦显著增加。
3．行政架构的改变。与实施相关的一些措施是行政架构的改变。在1997年回归以前，香港的教育管理系统是教育统筹科负责制订政策，然后交由教育署负责具体执行。Lam(林智中)对目标为本课程的实施研究显示这种行政架构不利于课程实施。概因负责政策制订者与执行者的关注点不同，使得政策在实施时变了样。
在2003年，教育管理系统改变了，教育署被关掉了，教育统筹局直接接替过往教育署的工作。换言之，教育统筹局的角色由过往制订政策延伸至具体运作及实施，这种直接管辖形式，可以加强管理的效能，比较能确保课改的具体实施。
四、实施策略的成效
在实施上，这次课改的落实程度比九十年代的目标为本课程远远为高。究竟这一些策略是否成功呢?从采纳课改措施的角度来看，课改已为绝大部分
学校所接纳。至于是否成功呢?这就要看如何定义“成功”，如果把成功的课改看成是否达到课改的目标，我们自然还未有科学的研究数据来判断。不过，在实施过程中，呈现了一些值得关注的问题。
1．新管理主义及问责策略对于推动学校及教师转变的效力颇高，学校及教师基本上已接受“不可以不变革”的看法。不过，正因为如此，学校及教师所感受到的压力也是前所来有的。到了2006年1月，两位教师自杀，诱发了2006年1月22日有上万名教师上街示威。这种公开的表态反映了教师的不满情绪，很难避免不影响校本的课程改革。
2．部分策略扭曲了正常的发展，由于问责策略的成功，政府学校及教师压力增加，于是慢慢出现了扭曲的情况。其中，最严重的要算是系统评估。伦凤仪，梁丽颜的研究显示，在受访的十位教师中，他们任职的学校都采取了一些措施协助学生预备这些系统评估考试，其中包括购买课程以外的补习册，模拟测验卷，放学后或正式上课前的补课。更严重的是会削减在正式课程中不列入考核学科的科目课时，腾出时间来增加中、英、数的教学时数。这种现象是与课改的精神有着根本性的不同。长久下去，会严重影响课程改革的真正落实。
3．不少教师表示面对各项的问责要求，他们耗费了大量的精力和时间在行政和一些新措施上，直接减少了他们与学生在课外接触的时间和质素，减低了他们对教育工作的满足感。
结语
从课程推广度及采纳的角度来看，香港课程改革的领导者，聪明地结合了问责文化、新管理主义，行政架构改组，以及近20年被课程改革视为有效的增强变革能力的措施。在经济转型的大环境下，促使了学校和教育工作者接纳改革的必要性，也在学校的课程中，广泛地采纳了课改的新措施。不过，这些措施，特别是问责性的，却也带来了不少副作用。在检讨课改的第一阶段时，主持课改工作的领导者，需要从多角度思考课改的可持续性。不然的话，改革可能会进入歧途，造成不必要的教育损失。