高教公告
学术前沿
教学实践
海外博览
战略规划通讯
 
 
 
中华人民共和国教育部
清华大学
西安交通大学
 

《民办教育促进法》,能否解除民校内忧外患

【2017-08-21】

实行分类管理,一定程度解决了民办教育的“外患”,即身份不明、定位不清、地位得不到保障,但更关键的是民办学校的“内忧”,“内忧”即民办学校的内部治理,规范办学。“内忧”不除,民办学校即便表面风光,却缺乏持续发展潜力,而且,公办民办不分、片面追求升学业绩的违规招生办学对地方教育发展非但没有积极贡献,反而制造教育乱象,破坏教育生态。

我国新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》),将于2017年9月1日起实施。各地为落实新修订的《民办教育促进法》,启动了有关促进民办教育健康发展的实施意见的制订或修订。比如,辽宁省教育厅就于近日向社会公开《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见(公开征求意见稿)》。征求意见稿明确指出,“民办教育也面临学校党组织政治核心作用发挥不充分,法人属性、产权归属不清,内部治理体系不健全,办学行为不规范,办学水平不高,教师队伍不稳定,平等地位、扶持政策落实不到位等许多制约发展的问题和困难。”

解决“假民办”问题

总体看来,新修订的《民办教育促进法》,最大的变动,是对民办教育实行分类管理——分为营利性的民办教育与非营利性的民办教育。在去年全国人大常委会对修订稿进行三审时,舆论曾经针对不得设立实施义务教育的营利性民办学校展开激烈的争论。分类管理,对我国民办教育的影响会是巨大的,但是,分类管理的落脚点,仍旧是民办学校的具体办学,如果民办学校缺乏明确的法人属性,没有健全的治理体系,办学不规范,那么,我国民办教育还是无法得到健康发展。

在实施分类管理后,民办学校建立现代治理结构,变得更为迫切。可以说,实行分类管理,一定程度解决了民办教育的“外患”,即身份不明、定位不清、地位得不到保障,但更关键的是民办学校的“内忧”,“内忧”即民办学校的内部治理,规范办学。“内忧”不除,民办学校即便表面风光,却缺乏持续发展潜力,而且,公办民办不分、片面追求升学业绩的违规招生办学对地方教育发展非但没有积极贡献,反而制造教育乱象,破坏教育生态。

前不久,河北省教育厅发布《关于对河北衡水中学衡水第一中学办学行为进行整改的通知》,对于衡水一中,整改意见就包括:完善学校法人治理结构,依法设立学校董事会,规范人员组成结构,校长应进入董事会,严格落实董事会领导下的校长负责制。董事会人员名单报审批机关备案。尽快建立民办学校法人财产权制度,将资产过户到学校名下。这意味着,民办衡水第一中学,并没有依法完善学校法人治理结构,公办衡水中学与民办衡水一中之间说不清道不明。公办衡水中学就把民办衡水一中作为自己的“子校”,用以实现公办学校不能做的跨地区、大规模招生。

这样的民办学校,其实是“假民办”。而我国目前各地存在的超级中学,背后都有“假民办”的影子。“假民办”从根本上暴露出民办教育的治理问题。

营利性民校:投资者要与办学者分离

我国当前的民办教育,被功利的办学政绩与逐利的资本纠缠,采取的治理模式,主要有两个模式。一个是企业模式,即把学校当企业经营,投资方是学校的老板,学校办学由老板说了算,民办学校是企业的提款机,有的学校连自己的财务也没有,直接设在企业;另一个是行政模式,即采取行政治校方式治理民办学校,这和其他公办学校的治理模式一样,相对于公办的学校,民办学校为了获得市场的认可,更重视教育行政政绩——中高考升学率。

国家对民办教育进行分类管理后,如果不能健全民办教育法人治理结构,在校内实行现代治理,目前存在的两个模式,会进一步突出。

对于选择实施营利性民办教育的民办学校,有可能企业模式更突出。因为营利性民办教育,就是按工商注册、实行工商监管。投资者、举办者会想当然地认为,营利性的民办教育就是办教育公司,作为企业经营的一个业务板块。

营利性民办学校追求营利,这无可厚非,但是,举办营利性的民办学校,必须遵循教育规律。不要说举办营利性学历教育(高中教育、大学教育)的学校,要遵循教育规律办学,不能急功近利,就是开展教育培训的非学历教育机构,也要重视教育品质。近几年来,在线教育风起云涌,很多资本进入在线教育领域,在线教育从业者也不断宣称在线教育将颠覆传统教育,可现实却是残酷的,目前,超过90%的在线教育机构还没有找到可以赢利的模式。这是简单把在线教育等同电子商务所带来的问题。

营利性民办学校,也需要投资者(举办者)与办学者分离,不能由投资者直接介入办学,而应该成立民办学校的董事会或理事会,由董事会或理事会负责学校重大办学战略决策,包括编制预算和校长遴选等。具体学校的教育事务和学术事务,还需要由独立的教授委员会和学术委员会负责管理,像招生、设置学科、专业,开设课程、评价教师和学生这样的教育事务和学术事务,不能由资方老板拍板,否则,学校就完全变为营利性企业。

非营利性民校:基金会治理模式

对于选择实施非营利性民办教育的民办学校,有可能行政治校模式更突出。具体原因有二,一是非营利性民办学校,按法律,将获得政府的土地、财政和税收优惠,有的地方政府部门会借给民办学校优惠和扶持而干预学校办学;二是非营利性民办学校,在当前的教育环境中,和公办学校竞争,会更强调应试教育,用学生分数,中高考升学成绩来吸引受教育者,学校会把这作为重要的办学业绩,加以强调,假如在校内,学校管理、教师考核评价都由行政主导,那民办学校为获得升学业绩,将把基础教育的应试教育提升到一个新台阶,而教师对于学校如何开展教育并无多少话语权。

目前我国的民办学校的办学正是如此。本来,民办学校应该给受教育者提供差异化选择,但各地的基础教育领域的民办学校,都显现出成为应试教育“领头羊”的趋势,在义务教育阶段,实施公办学校就近免试入学后,民办学校日益受到家长追捧,而被家长追捧的民办学校,大多是当地的升学业绩突出的学校。在高中教育阶段,在公办高中被限制招生区域和招生规模之后,民办高中的“优势”开始体现出来:可以跨地区、大规模招生。

河北衡水一中的董事会在河北省教育厅发出整改意见书之后,发表声明称,学校的公章早在2014年就被衡水中学拿走;衡水一中在各地办的分校,都没有经过董事会决策。民办学校这样办学,显然违反《民办教育促进法》,可是,为何当时董事会一声不吭呢?恐怕是因为利益所致,对于民办学校的投资方和董事会来说,只要能依附衡水中学,顺利实现大规模招生、快速扩张,是不是“假民办”无所谓。但“假民办”模式,说到底是对民办教育的促退,而不是促进,也迟早会因内部利益冲突而吵翻。

选择非营利性的民办学校,应该探索建立基金会治理模式,即成立公益性质的教育基金会,学校的所有经费(包括学费收入、捐赠收入、举办资金)都进入公益的基金会,由基金会举办学校,避免捐赠方(投资方)直接成为举办者。再成立董事会,由董事会遴选校长,学校内部治理实行行政、教育、学术分离。我国目前已有少数民办学校采取这种治理模式,但基金会、董事会、学校内部的治理还没有理顺。

随着新《民办教育促进法》的实施,政府对民办学校的管理,将走出营利和非营利的灰色地带,而民办学校自身的治理,也应该走出投资方、举办方、办学方不分的暧昧状态,要有明确的法人治理结构和健全的内部治理机制。

因此,各地在落实《民办教育促进法》时,一是要明确分类管理原则,帮助所有民办学校顺利完成非营利性和营利性民办学校的注册;二是对那些因不得设立实施义务教育的营利性民办学校的规定,而选择退出的民办学校举办者,政府和其他机构对其接盘的顺利过渡,要保障举办者、办学者和所有教育者和受教育者的合法权益;三是要推进各民办学校依法完善内部治理,尤其是要清理各地普遍存在的“假民办”、不规范办学,推进民办学校建立现代学校制度。

(文章来源:南方周末 民办教育领军 2017年7月31日 作者:熊丙奇)


 

 

西安思源学院地址:西安市东郊水安路28号
Copyright © 2002-2015 西安思源学院