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对《中华人民共和国民办教育促进法》修改决定的重要思考

【2017-09-11】

2016年11月7日, 第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》 (以下简称《决定》) , 本次修法无疑为深化教育领域综合改革、促进民办教育健康发展提供了法律保障, 是民办教育改革发展的新的里程碑。

一、《中华人民共和国民办教育促进法》 (以下简称《民促法》) 修改有八方面重点内容

本次修法是在深化教育领域综合改革关键时期所做出的重要决定, 对于民办教育发展而言具有重要而深远的意义, 主要涉及以下几个重要方面:
 

一是加强民办学校的党建工作, 为民办学校党的基层组织开展活动提供必要的法律依据。《决定》强调, 民办学校中的中国共产党基层组织按照党章开展党的活动, 发挥党组织的政治核心作用, 确保民办学校始终坚持社会主义办学方向。二是明确了民办学校分类管理改革的标准及其相关的规定, 为举办者自主选择非营利性办学和营利性办学提供了法律依据。“自主选择”表示不能强迫或设置种种障碍, 逼迫民办教育办学者在引导或强制的情况下进行办学。三是完善了民办学校治理结构。包括明确了学校章程, 规定民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。四是加强了对民办学校扶持优惠的措施。进一步强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位, 规定非营利性和营利性民办学校在财务、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策, 明确了国家鼓励方向。五是明确了对民办学校举办者合法权益的保护。包括财产权益和非财产权益。笔者认为这是本次修法最重大的成果。六是加强了对民办学校教职工合法权益的保护。七是完善了对民办学校的监督管理。包括收费管理、教育督导、评估以及对违法办学的处罚。其中, 对违法办学的处罚包括擅自分立、合并民办学校, 擅自改变学校名称、类别和举办者, 发布虚假招生简章或广告骗取钱财的, 包括非法颁发或者伪造学历、结业培训证书等。八是明确了分类管理改革过渡的一些基本的要求。

二、《民促法》修改的思考和认识

 

针对民办教育界关注的一些重大问题, 笔者结合参与审议、调研、完善修订草案过程中的一些思考, 谈几点认识。

(一) 《民促法》修改决定的积极作用

《民促法》的修改对民办教育究竟是促进还是促退?这是修法以后教育界最关注的一个问题。对这样一个问题, 我们每个从事这项工作或管理这项工作的人, 应该有一个基本的判断。笔者认为, 《民促法》的修改是积极的、肯定的。

首先, 本次修法明确了民办学校的分类及其分类的标准, 做出了允许自主选择非营利性办学或者营利性办学这样的一个决定, 从根本上厘清和解决了长期困扰民办教育健康发展的一个重大问题。修订前的《民促法》规定了民办教育、民办学校是非营利性事业, 同时又允许这些学校取得合理回报。这样的规定是当时立法博弈的结果, 但十多年来一直困扰民办学校的发展, 具体表现在:一方面, 政府部门无法明确民办学校的营利性质或非营利性质, 对民办学校不敢加大投入, 担心通过合理回报的渠道使对民办学校的扶持流到学校之外。另一方面, 民办教育办学者也心存顾虑, 担心自身的合法权益难以保障, 因此采取各种方式来规避法律监管。随着国家法制的完善, 特别是国家将要编纂《民法典》, 国家法人制度要求明确民办学校营利性和非营利性法人及其标准。本次修法明确了营利性和非营利性的分类及其标准, 选择营利性的民办学校可以规范办学, 堂堂正正收益;选择非营利性的民办学校, 政府可以毫无顾忌地加大扶持力度。显而易见, 经过分类管理改革后, 民办学校可以各行其道, 从而促进民办教育的健康发展。

其次, 这次修法对民办教育的改革力度是空前的。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》对民办教育分类管理改革的定位是“积极探索”, 当前修法则要求“依法转型”, 这不仅全面放开了非学历教育, 而且放开了高等教育、职业教育、普通高中教育和学前教育, 改革力度相当大。当然, 对这样的改革仍存在意见和分歧, 这主要因为原来的教育是公益性的, 现在引入营利性办学模式, 改革放开的口子之大是空前的。

最后, 这次修法对民办教育扶持优惠的力度也是空前的。这次修法对民办教育举办者的合法财产权益和非财产权益做出了明确的规定, 特别是在充分保护举办者的合法权益方面, 增加和充实了很多内容, 为民办教育分类管理改革的平稳有序推进提供了重要的法律基础。然而, 有了法律并不是万事大吉, 真正实现“促进”或“促退”的关键还在于各级政府能不能将《民促法》修改决定的具体实施办法、过渡措施按照修改决定的要求落实到位。

(二) 《民促法》修改决定不得设立实施义务教育的营利性民办学校

这次修法规定了不得设立实施义务教育的营利性民办学校。对此, 有争议者认为, 此规定不利于民办教育的发展。我们要从教育事业发展的全局出发认识这个问题。

从今天来看, 民办教育的分类管理改革在放开营利性办学的步子上迈得很大。从国家来看, 针对民办学校营利性办学是全面放开还是部分放开这一问题, 原来的意见是只放开非学历教育, 后来允许高等教育、高中阶段教育、学前教育进一步放开。但是, 在整个分类管理改革方案中, 义务教育阶段没有准备放开。

当前的争议不是在义务教育阶段放不放, 而是放多大, 是“一般”还是“原则上”。从义务教育的性质看, 基础教育是国民教育的基础, 义务教育是基础教育的基础, 是国家为公民提供的基本公共服务。义务教育要体现国家的意志, 保障适龄儿童接受义务教育是政府的法定职责。现在即使鼓励义务教育的非营利性办学, 也不是为了减轻政府负担, 而是为人民群众提供更多的教育选择。如果对义务教育阶段的营利性办学不加以限制, 那么就可能出现政府转嫁义务教育的责任、把义务教育推向市场的情况, 这样的后果是很可怕的。另外, 从国家教育发展的全局来看, 也存在公办教育与民办教育、营利性教育与非营利性教育协调发展的问题。

在这个问题上, 国家的战略布局、政策导向和法律规定非常明确, 所以办学者既要从自身办学角度考虑, 也要从国家对教育事业发展的全局来认识。

有的民办学校实行从幼儿园到高中的一贯学制, 由于当前义务教育阶段不允许学校营利, 这就给学校、管理者带来一定的困难和负担, 但并不是没有出路。修改决定出台后, 今后新校按照新办法, 按照营利、非营利的性质分别去申请和设立办学。对于修改决定公布之日以前设立的民办学校, 其义务教育阶段不能办营利性怎么办?在实际办学中还有一些办法, 具体可以概括为两个“剥离”:一是将义务教育与非义务教育剥离。学校还是一个整体校园, 但通过剥离后, 分清营利法人和非营利性法人, 校园场地、教学设施、校舍、设备可以协议租用, 分别计入成本;二是将教学功能与非教学功能剥离。因此, 对于在义务教育阶段不能举办营利性民办学校这一规定也不能完全悲观, 还有解决问题的方法。

(三) 《民促法》修改决定对举办者财产的保护

对举办者财产的保护是本次修法最关注的一个问题。在分类管理改革中, 妥善处理好举办者的财产至关重要。

从历史角度看, 对民办学校财产权的处理分为三个阶段:第一阶段是20世纪90年代颁布的《中华人民共和国社会力量办学条例》。这一政策为了鼓励社会力量办学, 在产权属性上承认出资人的财产自有权;对于学校停办以后的剩余财产, 除清偿债务外, 应返还或者折价返还举办者。第二阶段是2002年颁布的《民促法》。该法规定了民办学校的法人财产权, 规定在学校存续期间, 所有财产归学校法人管理支配, 其他人不得挪用。但是, 该法对于学校停办并清偿债务的剩余财产如何处理, 只规定按照有关法律行政法规处理, 模糊不清。第三阶段是本次修法。修改决定的一审稿只规定了划分营利性学校与非营利性学校, 但对划分的标准和对举办者的财产处理均不明确, 对选择非营利性办学财产如何补偿也未作说明。为了依法保护举办人的合法财产权益, 在修法决定的二审稿中又增加了划分营利性学校与非营利学校的标准, 增加了“对本决定公布前设立的民办学校选择登记为非营利性办学时要给予财产补偿”的规定, 并明确了分配标准, 这是很大的进步。

经过反复沟通协商, 修法决定的三审稿得到了进一步修改完善, 规定了如果本决定前设立的民办学校选择登记为非营利性民办学校, 可以依照本决定修改后的学校章程继续办学;终止办学时, 民办学校的财产进行清偿后仍有剩余的, 可根据出资人的申请, 综合考虑出资取得合理回报的情况及办学效益等因素, 给予出资者相应的补偿。应当考虑到现有民办学校是依据现行《民促法》举办的, 对举办者的合法权益应给予尊重和保护。三审稿对举办者的财产权益做出了最大的保护性规定, 为保证民办学校分类管理改革的平稳有序推进奠定了基础。

在笔者看来, 三审稿对举办者财产权的规定有三点进步:一是进一步明确了对举办者进行补偿时要考虑本决定实施前的出资情况、取得合理回报的情况以及办学效益。其中, 将原始出资改成出资, 将合理补偿改为相应的补偿或奖励。笔者认为, 办学效益不仅是办学积累, 还包括资产增值、有形资产和无形资产。二是不设分类管理登记过渡期。不设置统一的过渡期, 有利于各地从实际出发解决相关问题, 实行一校一策、稳妥处理。三是明确根据依照本决定修改后的学校章程继续办学, 允许选择非营利性办学的学校在财产安全上留出一定的空间。

需要特别强调的是, 如果选择非营利性办学, 校产产权也不是归国家所有, 而应由学校理事会根据学校章程管理。

(四) 《民促法》修改决定对举办者非财产权益的保护

《决定》不仅对民办学校举办者的财权或者产权给予了法律保障, 而且对民办学校举办者对于学校的治理权和管理权也提供了法律保障, 这也是本次修法的一大亮点。《决定》特别增加了民办学校举办者根据学校章程规定的权限, 参与学校的办学和管理, 这是对举办者对民办学校非财产权益保障最重要的保护。

对举办者而言, 非营利性办学虽没有财产所有权, 但如何保障举办者对民办学校的掌控权、决策权、管理权, 也需要根据学校章程处理。过去我们对学校章程不重视, 认为是跟进的程序性文件, 以后应将学校章程作为民办学校办学的宪章, 要根据章程决定学校的办学方式, 明确规定学校的决策、师资、运行体制机制, 董事会、理事会构成, 董事长、理事长任期制度和产生形式, 董事会、理事会中家族成员能占多大比例, 出资财产安排, 剩余财产处理, 等等

(五) 《民促法》修改决定对民办学校的优惠和扶持

对于实行分类管理后民办学校可以享受哪些扶持政策, 《决定》把45条改成46条, 规定对于所有民办学校, 县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持, 同时享受国家规定的税收优惠。对于非营利性民办学校, 明确其不仅可以享受与公办学校同等的税收优惠和用地政策, 还可以享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。在民办学校的扶持优惠上, 非营利民办学校已经规定了一个方向, 现在主要的是转变观念, 对营利性学校也应当加大扶持力度。

(六) 《民促法》修改决定关于民办学校分类管理改革的过渡

笔者认为, 如果说财产权保护是分类管理改革能否平稳有序推进的关键, 那么民办学校教职工权益的保障是民办学校可持续健康发展的另一个关键。在审议过程中, 全国人民代表大会常务委员会对民办学校教职工的待遇特别是退休养老待遇、职称评定、教龄、工龄的计算认定等提出了很多问题。针对有的民办学校存在任意侵犯教师权益、解聘教师的现象, 这次修法特别强调, 民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益, 并为教职工缴纳社会保险费, 鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。

此外, 《决定》没有设置统一的过渡期, 对现有民办学校选择登记为非营利性或营利性民办学校做出相应规定, 授权各地按照法律规定制定具体办法, 保证现有学校办学稳定。修改决定自2017年9月1日起施行, 不是要求现有民办学校在此时间之前就进行选择, 而是要为各地制定具体办法留出较为充分的时间, 保证分类管理改革平稳有序地推进。

笔者认为, 修法决定的实施要做到“四个确保”:一是要确保民办学校分类管理改革的平稳有序推进;二是要确保举办者和教职工、学生的合法权益受到保护;三是要确保国家对民办学校的扶持政策得到落实;四是要确保民办学校的可持续健康发展。能否做到“四个确保”, 是衡量本次修法成功与否的标志。

(本文来源:《职业与教育》2017年第5期,作者系全国人大法律委员会副主任)

 

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