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民办教育分类管理研究述评及问题前瞻

【2017-10-31】

在《民办教育促进法》 (以下简称《民促法》) 实施的十多年间, 中国民办教育的发展取得了不错的成效, 民办教育的发展有效地增加了教育服务供给, 满足了人民群众多样化的教育需求, 推动了教育现代化, 促进了社会经济发展。但总体上和公办教育相比, 还存在一定程度的差距。2016年11月7日《民促法》三审通过, 这为我国民办教育分类管理提供了法律依据, 也为我国民办教育分类管理研究指明了新的方向。在此背景下, 本文以分类管理为切入点, 对目前民办教育分类管理的研究进行梳理和总结, 并对新法修改环境下可能出现的新问题进行探讨。

一、民办教育分类管理国内研究现状

由于我国人口众多, 教育需求量日益增加, 公共教育资源早已无法满足公民对于教育的需求, 民办教育在我国教育发展历程中扮演着越来越重要的角色。民办教育不仅规模日益扩大, 而且质量也在提升。但是, 长期困扰我国民办教育发展的分类定位不清、市场盲目竞争、办学缺乏特色等问题并没有从根本上得到解决。根本原因在于民办教育分类管理的公益性和市场性博弈问题, 其涉及面非常广泛。这个问题如果得不到解决, 必将成为制约民办教育深化改革和健康发展的一道屏障。因此, 完善分类管理法律框架下民办教育的发展政策已成为当务之急。

(一) 民办教育分类管理的必要性和价值研究

1. 国家法律政策层面的诉求

民办教育分类管理作为教育领域的一项重大改革, 需要国家政府不断地予以鼓励与相应的政策扶持。从《民办教育促进法》 (2002) 、《民办教育促进法实施条例》 (2004) 、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》 (2010) 、《民办教育促进法修正案 (征求意见稿) 》 (2016) 到2016年《民办教育促进法》修正案的通过, 整个历程不断明确分类管理的法律依据, 有利于突破民办教育发展瓶颈, 并从法律层面上解决民办学校在法人属性、产权归属等方面存在的问题和矛盾。其中《教育法》《高等教育法》两部上位法的修改, 为《民促法》的修正扫清了障碍, 铺平了道路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 (2016) 《教育部2016年工作要点》《关于加强民办学校党的建设工作的意见 (试行) 》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等国家相应配套政策的颁布均表明, 国家把民办教育分类管理提上了议程, 分类管理势在必行。

2. 学界理论价值层面的争议

尽管新修订的《民促法》中已明确提出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”, 但就理论角度而言, 对分类管理的必要性认识上仍然存在分歧。支持民办教育分类管理的学者有胡卫 (2012) 、何金辉 (2010) 、王善迈 (2011) 、钟秉林 (2011) 、徐绪卿 (2011) 、蔺海沣、赵敏 (2016) 以及周朝成 (2016) 等。支持者的论据大致可分为两类:一是有利于贯彻落实我国民办教育发展的政策 (王善迈, 2011;余茜、陈利娟, 2012等) 。其中王善迈在《民办教育分类管理探讨》中提出民办教育分类是我国现实需要, 民办教育分类管理有助于我国民办教育的发展[1]。二是借鉴他人经验, 制定适合自己的发展道路。胡卫、方建锋 (2012) 在《民办学校分类管理框架下上海公立转制学校深化改革政策评估》一文中表示, “理清‘公办学校’与‘民办学校’界限, 是对民办学校进行营利和非营利分类管理的前提”[2]。并以上海公立学校转制试点为例, 充分说明了民办教育分类管理的必要性。还有学者从法理的角度提出分类管理的法理基础理应建立在权利与义务对等的法律原则上 (何金辉, 2010) [3]。与支持者相反, 也有学者对民办教育分类管理持疑虑态度 (吴华、章露红, 2015;忻福良、陈洁, 2009) 等。担忧者主要是认为当前法律政策体系不够完善, 盲目模仿西方实施分类管理会造成诸多的问题和障碍。如吴华 (2015) 《对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析》表示, 推行分类管理, 不仅面临法律障碍, 且存在政策风险, 营利性民办学校存在合法性困境, 对分类管理所存在的问题如果没有系统的政策设计和制度安排, 民办教育发展将面临巨大的政策风险[4]。

总之, 分类管理支持者的论据要多于质疑者的担忧, 且无论从国家层面还是从地方层面来看分类管理的意义及作用是明显的。对民办学校进行分类管理, 是现实发展要求的始然和应然, 但是实然效果有待验证。若相关法律不健全, 制度不完善, 忽略了地域性需要, 则会起到适得其反的效果。

(二) 民办教育分类管理的法律问题研究

纵观目前我国民办教育分类管理研究, 学者们的观点既存在部分分歧, 也存在许多共识。伴随民办教育事业的发展, 一些争论和置疑从未停止, 一些矛盾和问题凸现了理念、制度、政策和实际发展需求之间的落差。当然, 还有不少问题亟待进一步思考和明朗。民办教育分类管理的问题有着特殊性和复杂性。30年以来, 民办教育事业发展的实践, 并没有像民营经济发展那样促进社会各界在政府与市场、营利性与非营利性等一些基本问题上形成共识, 也尚未形成一个相应的制度框架。对民办教育管理问题的分类可分为以下几个方面:

1. 民办教育营利性、非营利性之争

民办教育分类管理首先要解决的问题就是在办学模式上, 民办学校该选取营利性还是非营利性, 当前, 有学者认为民办学校无论选取营利性还是非营利性办学模式, 关键是要有相应的配套政策, 和相应的法律支持依据 (吴华, 2016;卢威、李虔, 2014;阙海宝、雷承波, 2016) [5]。也有学者认为要从制度上深入检讨各种影响民办高校分类管理的观念分歧和困境, 合理建构我国民办高校的分类管理制度 (张利国、刘裕斌, 2015) [6]。民办教育无论选取营利性还是非营利性, 其落脚点均为解决我国教育资源短缺、市场需求等问题。只有把握办学初衷, 才能使得民办教育可持续发展。此外, 一些学者还关注到了民办学校分类管理的动因, 即民办学校组织性质界定的制度冲突, 并从法律和税收政策的角度提出了解决对策 (刘建银, 2011) [7]。

2. 民办教育法人责任、财产分权之辩

《民促法》三审修订前, 民办教育分类管理在法人责任、财产分权方面存在着较大问题。学者们普遍认为随着民办学校办学主体的多元化和民办学校资产规模的不断扩大, 民办学校产权不明晰所产生的政策性制约问题日益成为其长远发展的瓶颈 (沈剑光、钟海, 2011;张文国, 2013;范绪锋, 2015等) 。其中, 周朝成 (2016) 《促进民办教育的可持续发展——谈〈民办教育促进法〉修订中的分类管理问题》对该方案框架下带来的非营利学校产权捐赠、取消合理回报、清算后剩余财产的不能分配等重要问题进行分析, 并提出了建议[8]。

3. 民办教育推进改革、政策风险之争

民办教育分类管理配套政策的完善是实施分类管理的前提。有学者认为把握持续推进改革与有效应对风险的关系;把握坚持分类标准与选择改革策略的关系;把握地方自主改革与中央宏观指导的关系是理清民办教育分类管理的命脉 (王烽2010;尹晓敏, 2016;吴华2016) 。还有学者从地方实践的角度提出了相应的政策风险及解决措施 (贾建国, 2014;吴丽仙2015) 。

概言之, 民办教育分类管理本质上是公益性与市场性的博弈, 坚持公益性并不表示学校没有营利行为, 营利性也不一定妨碍民办学校公益性。如何处理好之间的关系, 完善相应的配套政策措施, 是下一步亟需解决的问题。

(三) 民办教育分类管理地方实践

近年来, 民办教育分类管理相继在各个省市进行了试点工作, 发展较好的试点城市主要集中在东部一些省市, 相对一些西部省市, 民办教育的发展情况并不理想。学者们分别从社会效益方面、政策扶持方面、学校竞争方面具体提出了相应的做法。

第一, 社会效益方面。目前, 学界关于这方面的研究较少, 蔺海沣、赵敏 (2016) 提出深水区改革背景下, 分类管理的思维, 并提出了相应的问题及解决的对策[9]。第二, 地方政策制定方面。这方面研究较多, 据学者们研究统计, 各个试点都根据自己的实际情况提出了相应的解决方案, 比较有代表性的是温州和陕西分别提出了分类管理的“国家方案”和“地方方案” (贾建国, 2014) , 并且浙江温州在2011年出台的“1+9”综合性政策文件为其指明了方向 (张韦韦、闫志刚, 2012) [10]。此外, 广东省也提出“产学相结合的”办学理念, 注重培养学生的实践能力。第三, 学校竞争方面。有学者进行了多地域研究, 对浙江宁波、安徽宣城、湖南常德三地教育局局长的访谈, 围绕教师问题、政府自主问题、招生问题等关键政策进行了相关经验介绍 (柴纯青, 2009) 。

(四) 民办教育分类管理经验反思

梳理民办教育分类管理的整个发展历程, 无论从制度理论层面还是实践效果层面来看, 民办教育分类管理已取得了不错成效, 得到了广泛的认同。近年来有关省市也进行了相关的实践, 基于此的反思可以在一定程度上避免民办教育分类管理的混乱以及举办者和办学者产生的“政策性恐慌”。

民办教育的实践反思对我国民办教育发展起着重要的作用, 主要有以下几方面的内容:首先, 从国家政策层面来看, 民办教育需要来自国家或当地政府的各项配套政策支持, 如:监督管理政策、办学经费补贴政策、收费管理政策、教师保障政策、招生政策等。并且国家要协调好放权和监管的关系 (巩丽霞, 2011;刘耀明, 2011;徐绪卿, 2011;吴华, 2016;卢威, 2016等) 。其次, 从地方办学主体来看, 学校要在国家统一政策的引领下进行地方实践。并且依据《教育法》《高等教育法》《民促法》等上位法确立相应的地方政策 (曾志祥, 2011;张韦韦、闫志刚, 2012;胡卫、方建峰, 2012;刘珍, 2015等) 。

总体看来, 对于我国民办教育分类管理的必要性和价值取向已经有了明确的答案, 但是通过问题研究、地方实践、和经验反思来看, 关键在于《民促法》三审修订后, 各地应结合自身实际情况, 尽快出台相应的配套政策, 用于协助和弥补《民促法》的不足之处和缺漏之处。

另外, 还有学者提出从利益相关视角下提出了民办教育分类管理存在的问题以及相应的对策 (李文章, 2015) 。也有学者从公益指数的视角提出了民办教育分类管理的新模式, 通过构建公益指数表征变量, 来对高校进行政策优惠和管理 (沈国琪2015) [11]。陶西平 (2016) 在《提升民办教育品质, 推动教育供给侧结构性改革》一文中, 通过结合供给侧改革的背景, 提出“处于转型期的民办教育, 应该以品质提升、质量提高为支撑, 推动教育供给侧结构性改革”[12]。

二、民办教育分类管理研究述评

《民促法》三审修订以后, 许多地方试点对于如何适应新法毫无头绪, 例如, 新法明确规定义务教育阶段禁止营利性办学后, 义务教育阶段民办教育如何规范?通过回顾相关文献我们发现, 在民办教育分类管理问题研究上, 以试点实践的方式渐进推进民办教育分类管理成为政策推进的必然选择, 从不同角度探讨民办教育分类管理的核心问题, 都要对以下问题进行追溯和回应, 即理论层面上该不该进行分类管理?目标层面进行什么样的分类管理?以及现实层面上怎样进行分类管理?

第一, 该不该进行分类管理?对于这一问题, 无论从国家宏观层面的法律政策来看, 还是从微观层面各个试点这几年取得的成效来看, 我国民办教育分类管理已成必然趋势。但是问题的关键在于进行什么样的分类管理以及怎样进行分类管理。《民促法》三审修改后, 已经明确民办教育实施分类管理措施, 但学界对于分类管理的担忧和质疑并不会随着政策施行而完全消除?分类管理民办教育价值意义在新的时期将会有新的问题需要回应。

第二, 进行什么样的分类管理?吴华 (2016) 在《重新审视教育分类管理笔谈》中指出实施“分类管理 (2) ”, 短期难以显现促进民办教育发展的价值, 这显然是一个出乎意料并令人感到不安的结论。国家之所以要制定“分类管理 (2) ”, 是在倡导“分类管理 (2) ”的所有理由中, 只有“国家法制统一原则”是对民办学校实施营利性与非营利性分类管理时唯一具有约束力的理由[13]。关键是要在新法背景下设计促进民办教育健康发展的配套政策。

第三, 怎样进行分类管理?这是民办教育分类管理的核心。目前我国民办教育分类管理分为营利性和非营利性学校管理。《民促法》三审修改, 对于两种方式下的法人定位、产权分配、政府补贴、监督管理等方面都做了详细的说明。但是我国地域辽阔, 东西部经济发展不均衡, 每个省份缺少配套的措施和政策, 因此, 要结合当地实际情况, 进行配套政策的完善。

审视我国民办教育的发展现状, 民办教育分类管理体系在我国的实施, 尤其是在浙江温州、上海、深圳等经济发达地区试点的实践结果取得了不错的成效, 但仍存在着一些不足。第一, 关于营利性与非营利性分类管理的政策风险问题探讨较少。目前, 学界对于营利性与非营利性分类管理的政策风险问题研究不足。如, 民办学校举办者的“两难”选择与超预期退出风险;营利性民办学校的制度建设空白与发展环境恶化风险;“地方试点方案”与“国家方案”冲突风险等问题探究不深[14]。第二, 西部地区实践研究较少, 缺少对少数民族地区研究。目前, 我国先行试点温州、广州、上海等地的实践已经成绩斐然, 但是如何在经济发展相对落后、师资水平相对匮乏、生源水平相对较差的西部地区和少数民族地区发展民办教育分类管理, 是一个挑战。在资金上建立政府购买教育服务的机制, 鼓励捐资、出资和投资办学, 吸引社会资金等多种方式;在生源上审批环节需把关更严, 要求高标准、有实力、错位发展, 引导资源有效整合, 优质的和薄弱的整合, 条件差的出局;在师资上实施对口帮扶、加强激励措施等。

综上所述, 对于民办教育的分类管理的研究反思要以促进民办教育的健康可持续发展为逻辑起点, 以立足国情、结合实际实行民办教育分类管理为切入点, 以完善我国民办教育相关配套政策为发力点, 以解决我国教育资源短缺、市场需求为落脚点。民办教育办学问题涉及政治、社会、经济、教育之间的多重关系。其中, 收费政策基于经济成本核算和社会公益事业性质的协调, 政策界限比较可控, 招生政策则有复杂的社会背景。完善民办教育管理政策需要各方面协调合作、共同发展, 鼓励和引导更多的社会资金的投入, 以促进民办教育事业的更好、更快发展。

三、《民促法》三审修改后民办教育分类管理问题前瞻

《民促法》三审通过后, 宏观界定了营利性与非营利性民办学校的分类标准, 也分别明确了两类学校所适用的政策扶持体系, 明晰了两类民办学校剩余财产的最终归属, 使得“产权”归属问题得到了很好的回答。非营利性学校的收益将会重新投入到民办教育的建设当中, 而营利性学校的收益将会依照《公司法》《行政法》等相关法律进行处理。需要重点强调的是《民促法》已禁止义务教育阶段营利性办学。

《民促法》三审稿虽然一定程度上为民办教育分类管理提供了法律依据和制度保障, 但是在具体实施过程中可能会出现新的问题。综合来看, 可分为宏观和微观两个范畴。从宏观角度来看主要存在监督管理机制不健全、配套政策措施不完善、教育产业化影响等问题。微观角度来看, 存在学前教育阶段彰显教育产业化趋势, 义务教育阶段政府将面临新的压力, 高等教育阶段营利性学校生源短缺等问题。

(一) 宏观范畴

随着《民促法》三审修正案的通过, 以及对其主要修改内容和重点的梳理, 民办教育分类管理还有很长的路要走, 还有很多障碍需要扫清。

1. 监管方面过于单薄

新修订的《民促法》第十九条、二十条、四十一条规定“民办学校取得办学许可证后, 进行法人登记, 登记机关应当依法予以办理。民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导, 建立民办学校信息公示和信用档案制度, 促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量, 并将评估结果向社会公布”, 监督机制主要是依靠教育部、相关部门和社会。但是, 并没有明晰上诉渠道和上诉具体办法, 这可能会造成监督的时效性大打折扣。学者张福歧指出, “现阶段, 民办学校投资人通过承包食堂、购买材料、盖楼翻修等过程内部循环资本的情况不是个案, 新法落地后会不会故伎重演?如果只靠教育一家行驶监督职责, 能否实现有效监管?”

2. 配套政策、实施细则还需完善

由于新修订的《民促法》的配套政策及实施细则制定权在各省级人民政府, 新法文本对分类管理涉及的一些具体问题也没做具体说明。如果没有明确的配套文件, 在具体实践过程中, 会造成产权不明的情况。目前, 全国范围内仅一些试点有相应的配套政策, 如温州“1+14”政策。但我国东西部发展不均衡的现实诉求, 使得在政策制定方面各地需要考虑各地的经济、人口、文化等具体情况。需要进一步完善民办教育法律制度体系, 将关键事务进一步细化, 保障分类改革有效健康运行发展, 这需要营造好健康的教育外部政策环境, 做好民办教育分类管理的过渡期。

3. 教育产业化对教育市场冲击性

民办学校和公办学校的基础性是相同的, 有着不同程度的公益属性, 不同点在于市场性的差异。民办学校的市场性非常鲜明, 办学要素从市场获得, 民办学校的市场性需要得到保证。分类管理及通过政策倾斜和扶持, 给予营利性和非营利性民办学校不同的市场属性。一旦“教育+资本运营”相结合, 而忽略了办学初衷的话, 就会引发教育产业化, 而教育产业化对我国教育会造成巨大的影响, 会引起教育不公平, 导致入学率降低, 甚至导致教育异化。市场经济的作用范围并不是无限的, 包罗万象的, 市场经济也是有缺陷的。它不能解决经济的外部性, 不能有效地提供公共产品, 不能解决收入分配的不公平, 不能保持完全充分的竞争, 也难以实现宏观经济的稳定持续发展等[15]。因此, 民办教育如何把握营利性和非营利性尺度?教育市场如何迎接教育产业化?都是需要思考的问题。

(二) 微观范畴

 1. 学前教育阶段教育产业化趋势凸显

随着国家“二胎”政策的开放, 民办教育在学前阶段将迎来史上前所未有的挑战。一方面, 激增的新生儿数量使得投资者们察觉到商机, 大批的资金将投入到学前民办教育这个行业当中, 若缺乏相应的监管力度, 必然会导致学校质量下降, 我国民办学前教育已经有“花样多, 噱头足”的趋势, 若不加强监督管理, 则会扰乱教育市场。另一方面, 法律明确后, 具体到学前领域, 还面临着比较复杂的资本问题, 学前教育近两年资本市场非常火, 资本来源也极其复杂。这将是一场举办者和投资者之间的博弈, 也需要完善教育方面产业政策的制定与实施。

2. 义务教育阶段政府将面临新压力

《民促法》此次修改的一大亮点就是义务教育阶段禁止营利性办学, 这符合我国义务教育的价值体系。非营利性民办学校的办学要素以及相应的运营周转主要还是来自政府和社会各界的扶持。但是若干年后, “二孩”政策带来的人口风暴席卷至义务教育阶段的话, 单单靠政府来抵御这场危机, 是否势单力薄?这需要提前做好相应的应对措施。此外, 之前选择义务教育阶段的营利学校何去何从?之前的办学资产如何处理, 是投入非营利性民办学校的阵营, 还是退出民办教育。若大批营利性学校退出民办教育的阵营, 恐怕这场风暴会提前来临。

3. 高等教育阶段生源稀缺

在高等教育阶段, 生源短缺问题一直困扰着营利性民办学校。对于该阶段民办学校的写实往往是“学费太高不能上, 师资太差不想上, 名声太臭不敢上”。虽然有一定夸张的成分, 但不得不引起反思。营利性民办学校如果招不到足够的学生, 就难以保证其办学规模, 也就难以承受各种办学费用, 民办学校就会出现亏损, 一旦出现亏损, 教师的师资待遇就不能得到提高, 也就导致了教师流动性增加, 教学不稳定。若民办学校还有债务的话, 则还会引发债务危机。这是一种恶性循环, 如何与政府携手斩断该循环也是亟待解决的问题。

参考文献

[1]王善迈.民办教育分类管理探讨[J].教育研究, 2011 (12) .

[2]胡卫, 方建锋.民办学校分类管理框架下上海公立转制学校深化改革政策评估[J].上海教育评估研究, 2012 (3) .

[3]何金辉.民办学校分类管理的分歧与共识[J].教育发展研究, 2010 (10) .

[4][14]吴华, 章露红.对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析[J].中国高教研究, 2015 (11) .

[5]阙海宝, 雷承波.我国民办高校与美国营利性大学的比较及其对分类管理改革的启示[J].教育与职业, 2016 (2) .

[6]张利国, 刘裕斌.解构与重构:民办高校分类管理制度探析[J].现代教育管理, 2015 (5) .

[7]刘建银.民办学校分类管理的动因、目标与实现路径[J].国家教育行政学院学报, 2011 (4) .

[8]周朝成.促进民办教育的可持续发展——谈《民办教育促进法》修订中的分类管理问题[J].复旦教育论坛, 2016 (3) .

[9]蔺海沣, 赵敏.深水区改革背景下“公校办民校”分类管理研究[J].首都师范大学学报 (社会科学版) , 2016 (2) .

[10]张韦韦, 闫志刚.民办教育改革温州“破冰”[J].教育与职业, 2012 (7) .

[11]沈国琪.民办高等教育分类管理模式的新思考——基于公益指数视角的探讨[J].现代大学教育, 2015 (5) .

[12]陶西平.提升民办教育品质, 推动教育供给侧结构性改革[J].教育与职业, 2016 (7) .

[13]吴华.民办教育分类管理笔谈[J].教育经济评论, 2016 (2) .

[15]王善迈.关于教育产业化的讨论[J].北京师范大学学报 (人文社会科学版) , 2000 (1) .

(本文来源:《教育导刊》2017(06):42-47;作者:林安琪,女, 贵州贵阳人, 贵州师范大学历史与政治学院,李祥,苗族, 贵州遵义人, 贵州师范大学教育科学学院,副教授、, 博士、,硕士生导师)


 

 

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