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高等教育公私并举与分类管理走势分析 ——基于中、法、德三国经验的视角

【2017-11-30】

 

二战之后,世界各国高等教育的举办主体发生变化,泾渭分明的公私界限逐渐模糊,高等教育办学体制从“国家举办”到“公私并举”,高等教育管理体制从“高度集中”到“权力下放”,高等教育投资体制从“政府拨款”到“多元筹资”。传统意义上的公立、 私立高校的分类遇到了困境,判别维度不断“升级”,区分标准更加复杂化,对各国高等教育制定新的管理政策提出了挑战,突破公私二元的分类管理模式成为中、法、德三国应对政策挑战的主要手段。我国民办高等教育分类管理政策应坚持资金分配的公共性原则、治理模式的平衡性原则、质量评估的自主性原则、公平发展的协调性原则。
从历史和传统的角度看,中、法、德三国的高等教育体制具有极大的相似性,在办学体制上“公立为主”,在管理体制上“高度集中”。伴随着高等教育规模扩张的压力,三国的高等 教育先后走上了发展私立/民办高等教育的道路,出现了高等教育“公私并举”的格局。经过几十年的发展,三国高等教育的“公私二分法”遭遇困境。针对这一新趋势,三国政府都试图建立超越“公私二元”的高等教育新秩序。经过三十余年的“体制断裂”,中国民办高等教育同样经历了公私泾渭分明的发展阶段,当下也呈现出“公私界限模糊”的特征,这一新特征直接牵涉我国民办高校的未来走向和一系列制度安排。
高等教育体制变迁的外部环境分析
一国的高等教育体制与其历史传统和所处的外部环境密切相关,不同发展阶段、不同国家 和地区的高等教育公私属性亦有所差异,这主要反映在一国政治体制、经济发展、人口变化、国民经济收入和高等教育适龄人口规模等多个可变因素中。
(一)中、法、德三国社会转型与高等教育体制改革
1. 高等教育办学体制:从“国家举办”到 “公私并举”
在二战之后相当长的时间内,中、法、德三国高等教育的办学主体都是国家,同时这也意味着公立院校是三国高等教育系统的主体。一国高等教育办学体制的形成,根植于该国的文化传统和社会政治经济制度。集权制国家的办学主体主要是中央政府,而西欧福利国家包括各级政府;分权制国家的办学主体主要是地方政府和个人。中国的公有制经济决定了高等教育办学体制的“国有化”特征。法国在《萨瓦里法案》中提出,高等院校的性质是以科学、文化和职业为特点的公共教育。德国颁布的《高等教育总纲法》指出,“高校是公法社团,又是国家机构,也可以其他法律形式设立。”显然,中、法、德三国高等教育办学体制具有 长期的国家举办特征。但随着高等教育大众化时代的到来,鼓励民间和个人办学成为中、法、德三国政府应对财政压力、激发公立高等教育活力等问题的共同举措。特别是20世纪70、80年代以来,西欧福利国家陷入“滞涨”危机,包括法德两国在内的西欧各国都面临经济增长乏力之困。以法国为例,1974—1982 年,国内生产总值增长率仅为2.3%,社会保障费增长率为6.9%。法德两国政府资助高等教育能力的弱化,与高等教育消费的攀升形成反差。私立高等教育在中、法、德的兴起,不仅缓解了这一反差,而且还促使办学主体朝着多元化 方向发展。尽管中、法、德三国现有高等教育办学体制仍以国家为主,但公私办学主体并存、共同举办高等教育的体制格局基本形成。
2. 高等教育管理体制:从“高度集中”到“权力下放”
高等教育管理体制反映的是政府对高等教育的宏观调控和监管方式,如中、法、德三国高等 教育体制素有“高度集中”的历史传统。新中国成立伊始,在计划经济的制度安排下,政务 院于1950年颁布了《关于高等学校领导关系的决定》,明确政府对全国高校负有领导责任。自此,政府在高等教育领域开始探索集中的宏观管理模式,确立了国家举办高等教育事业的体制。法国自拿破仑建立第一帝国后,高等教育就处在帝国垄断之下,无论政权如何更迭,中央集权始终是法国高等教育的管理模式。德国由于普法战争失败,提出“国兴科教”战略,汇集全国之力发展科教。1809年创建的柏林大学成为“国家大学”的典范,被视为大学与国家关系史上的“满月期”。
进入20世纪中后期,中、法、德三国高等教育管理体制的“集权”特征发生了明显改变,三国再次显示出体制转型的相似性,表现为权力下放。中国提出建立社会主义市场经济体制,高等教育领域出现了向“市场转型”的办学思路。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》,首次提出了扩大高校办学自主权。法国于1984 年颁布《萨瓦里法案》,强调大学自治是核心,这也是日后法国高等教育体制转型的基准。德国自“两德统一”以来,政 府大力倡导民主化和机会均等,1998年修改《联邦高等教育框架法案》(Hochschulrahmengesetz),明确规定高校是享有自治和自我管理的实体,应按高校自身策 略实施教学活动。
3. 高等教育投资体制:从“政府拨款”到 “多元筹资”
高等教育投资体制与办学体制、管理体 制具有紧密的相关性。一般意义而言,有什么样的办学体制和管理体制,就有什么样的投资体制。进入21世纪,伴随着中国高等教育办学体制的改革,高等教育投资体制也发生了巨大变化,从完全由国家投资转变为以政府投入为主、多渠道筹资为辅的多元投资体制。法国一贯将高等教育视为公共产品,即政府提供的 公共福利。但20世纪50、60年代,由于科研政策和学生数量激增,大学开始向企业募款。随后,全面收取学费成为法国大学的另一个主要筹资渠道。以往的德国高校,公共资助比例很高,食宿和奖学金均由专门部门管理。面对财政紧缺压力,德国高校不得不开始实行颇受争议的学费收取政策,并接受德国研究基金会的竞争性资助。随着高等教育筹资渠道多元化,管理与投资体制日呈分离趋势,投资体制不再受制于办学和管理体制。
(二)中、法、德三国人口状况及高等教育规模
1. 中、法、德三国人口变化分析          
人口数量特别是增长率、出生量和高等教育适龄人口变化,直接影响高等教育规模和需求。30 年来,中、法、德三国人口数持续攀升,中国从98411万人增长到138557万人;法国从5388 万人增长至6379 万人;德国从1980年的6157万人激增到1995年的8166 万人,这与两德统一的政治背景和移民政策相关。从人口增长率看,中国自 2000年以来
略有回升,从2000年的0.59% 上升到2013年的0.62%。法德两国起伏跌宕,总体呈现走低态势。德国在2010年还出现了-0.23%的负增长,说明法德两国已步入老龄化社会。从出 生量看,20世纪90年代以来,法国保持上涨态势,2010年达到30年新高2.02人;德国一直较为平稳,保持在1.4人左右;中国近15年略有回升,基本在1.6人左右。
2. 中、法、德三国高等教育适龄人口变化分析
一国高等教育适龄人口数会随该国人口状况变化而发生波动,特别是高等教育适龄群体的增加会扩大对高等教育的需求。根据中、法、德三国高等教育适龄人口统计,三国大致都是在2005年左右达到了峰值,分别是49503862人、1622738人和3028976人,这与20世 纪80年代生育高峰期有关。随着近年来高等教育适龄人口的下降,特别是中国的锐减,这一年龄段的人群规模开始收缩。随着人口增长率和高等教育适龄人口增量的放缓,合并和整顿高等教育的容纳能力将是各国高等教育政策亟须考虑的问题。但随着中国“二胎”政策出台,出生量增加的中国将面临新的高等教育需求。
(三)中、法、德三国收入水平及高等教育需求
1. 中、法、德三国国民收入变化分析
从人力资本理论的角度来看,国民收入水平决定着高等教育需求。当经济发展水平提高时,高等教育的边际收益也会增加。特别是在一个收入水平较高且经济发展是以知识为基础的国家中,人们对高等教育的需求也会不断增长。
近30年来,中、法、德三国国民收入普遍呈上升趋势。中国的国民总体收入增速巨大,30 年间增长了47.22倍,其人均收入从1980年的220美元增长到2014年的7380 美元。法 德两国的增长比例相当,分别是3.94倍和3.78倍。国民收入的提高意味着高等教育的个人需求在不断扩大,在知识经济社会转型的加速期,高等教育的收益可能会更大。
2. 中、法、德三国国民收入分配差异分析
除了人均国民收入衡量家庭/个人经济状况外,反映国民收入分配差异程度的基尼系数也是国际社会考量国民收入普遍使用的计算方法。据世界银行统计,法国近30年的基尼系数大致在0.30~0.33,德国的基尼系数 在0.28~0.32。法德两国的基尼系数变化属于相对安全范围,说明其国民对高等教育的支付能力有一定的容纳性,私立高等教育市场空间很大。而中国的基尼系数在2002年超出0.4,意味着国民收入分配差距存在较大风险,高等教育公平遭受考验,特别是民办高等教育很可能导致阶层差异化,造成一定的公平危机。
(四)中、法、德三国学生规模与公私立院校容纳能力
1. 中、法、德三国高等教育招生规模分析
高等教育毛入学率可以反映公私立院校的容纳能力,是预测公私立院校发展模式的重要指标。据联合国教科文组织统计,30年来,中、法、德三国高等教育招生规模呈持续扩张态势,法国毛入学率从1980年的25.15%增长到 2013年的 59.52%,实现了普及化 。
2013年,德国毛入学率亦达到59.98%的普及化水平。2013年,中国毛入学率为29.7%,已达到大众化阶段。当三国高等教育适龄人口趋于萎缩时,毛入学率却持续上升,表明扩大高等教育机会的红利仍在释放。中、法、德三国高等教育规模扩张的态势日趋放缓,当规模扩张达到某一“临界点”时,高等教育发展模 式将进入内涵式发展的新常态。
2. 中、法、德三国公私立院校学生规模分析
在校生数量是公私立院校容纳能力的直观反映。2011年,法国高校在校生数达235万,是 1960年的8倍。过去10年是法国私立高等教育发展最活跃的时期,学生规模占全国在校生总数的18%。在两德统一以来的20年间,越来越多的年轻人选择接受高等教育,从1992 年的1807999人增长到2011年的2380974人,增幅为31.69%。其中,私立院校在校生数增速迅猛,从1992 年占总在校生数的 0.6%(11563人)提高到2011年的5.3%(125083 人)。虽然公立院校在校生数增长相对缓慢,但仍是德国高等教育系统的主体。中国公办和民办高校本专科在校生数均有提高,公办高校从2002年的8304597人增到2013年19105 843人,提高1.3倍民办高校从316392人增加到5574883人,提高了16.6倍。中国民办高校已成为承载高等教育大众化的重要组成部分。
高等教育公私界限划分及判别标准
随着中、法、德三国高等教育系统中“私 立”因素的悄然兴起,三国高等教育系统呈现 本国特有的私立/民办办学类型和发展模式。尽管三国新兴私立/民办院校数量相较公立并不平衡,但从其增长速度和活力来看,足以搅动原来相对稳定的高等教育系统,传统的公私分类标准也随之受到动摇。
(一)中、法、德三国私立/民办高等教育类型的特点
中国自改革开放后,沉寂20多年的民办院校重新登上了高等教育舞台,并在举办模式上具有鲜明特征,如以学养学的滚动式发展模式、以产养学的注入式发展模式、公办高校的改制模式、民办二级学院的运行模式、资本联合的教育股份制模式、教育集团的连锁模等。这些多样化模式大大丰富了中国历史上私立高校的存在形态,兼具当代中国社会和经济转型的多重特征。民办高校以社会需求为导向,确立了拾遗补阙的发展目标,其更注重应用型技能型人才培养,成为应用型人才培养的重要组成部分。
法国高校的传统是类型多样、文凭繁多,亦有公私之分。公立高校在法国高等教育系统占 据支配地位,私立高校只占少部分。依据法国高等教育的法律要求,可将高等教育提供者 分为6类:第二学位的公立机构、公立大学及附属机构、其他公立高等教育机构(行政性质的公立科研机构)、公共资助为主的第二学位私立机构、公共资助为主的私立高等教育机构(私立大学校)和其他高等教育机构。法国高等教育体系实行“双轨制”,一轨像巴黎大学的综合型大学(université),另一轨像巴黎高师的大学校(Grandes  Écoles)。综合型大学都属于公立性质,除教会学校或在国际协议时而使用“ 大学”外,私立院校通常不能够冠以“大学”的称 谓。可以说,法国公私立院校在其称谓上已有明确的法律区分,私立院校主要“隐匿”于大学校系统中,必须得到政府的认证方能办学,基本分为私立高等教育院校和私立技术管理院校两类,前者提供普通教育项目,后者侧重职业教育项目,且以后者居多。
德国高等教育机构主要分为三类:大学(Universitäten)、 应用科学大学(Fachhochschulen,FH)和艺术和音乐学院(Kunst- und Musikhochschulen)。 大学,提供所有学术科目和基础研究,是有权授予博士学位和博士后资格的专业机构,以研究为导向。应用科学大学,主要聚焦于工程和技术学科或与商务相关的研究、社会工作和设计, 强调研究和培训实践。艺术和音乐学院,提供艺术项目及美术和音乐实践,如指导和创作歌剧、电影等。以上分类中,绝大多数院校是公立性质,只有少数院校是私立性质。 这些私立院校大多属于应用科学大学,强调体验式的校企合作人才培养,常被称为“学 校”(Schools),既有权授予学位,同时也招收成人和业余学习者。
中、法、德三国私 立/民办高等教育发展具有若干共同特征,即私立/民办高校在本国高等教育系统中均处于“底层”位置,且主要面向应用型和技能型人才培养,作为本国公立高等教育的补充,分担着高等教育大众化的重任。随着三国高等教育公私并举的深入发展,公私分界愈加困难,其判别标准也从“一维”累加到“二维”再到“三维”。判别维度不断“升级”,区分标准更加复杂化。所有权、管理自治权和经费来源,被视为区分公私立院校的“经典标准”。但在现实中,根本无法依据所谓的“判别标准”解释公私立院校的
差异性。三国高等教育公私并举经历了从“公私分明”到“公私混合”,泛化的“混合性 现象”成为现代高等教育转型的“缩影”。
(二)中、法、德三国高等教育公私分界的判别标准
1. 组织归属与院校所有权结构
所有权,在理论上是辨别公私立高校的重要标准之一,该标准旨在厘清是公有还是私有。换言之,所有权指向的是院校是谁设立和归谁所有的问题。从中、法、德三国高等教育办学和投资体制来看,其院校所有权在体制表象下更倾向于国家所属。但由于院校所有权结构的日益复杂化,“所有权”逐渐 丧失话语解释力。例如,巴黎大学以巴黎圣母院为起点,教会“出身”被视为“私立”大学的特征,但法国却一直将其看作公共的大学。德国教会大学的日常维持也几乎来自州政府,然而,20世纪90年代兴起的私立院校相对特殊,这类院校拥有所有权,与传统私立教会大学形成反差,在公私分类框架下却无法得到体现。显然,公私话语体系下的“所有 权”是一个历史的概念,其界限已从“清晰”变 为“模糊”。因此,“所有权”在法德两国高等教育体系中的实践意义正在淡化,只要大学 是非营利性独立法人,无论最初是私人成立还是政府建立,均是公共所有的大学。当前, 中国民办高校与德国新兴私立院校一样,都 涉及“所有权”问题,这属于发展的阶段性特征。特别是以投资办学为特征的中国民办高校,其分类管理首要面对的就是产权分 割。但随着营利性与非营利性的划分,中国必将与法德两国一样,须重新理解“公共大学”。
2. 组织控制与院校管理自治权
院校管理自治权,亦是常用的区分标准,其考察向度为院校的管理权是源于外部还是来自内部——大学由谁经营及自治权限。法德两国高等教育管理体制虽然集权色彩凸显,但其 大学自治的传统由来已久。法国大学素有“教师大学”之称,强调学部治理。德国大学则堪称“教授大学”,凸出“教席教授”的控制地位。然而,20世纪60年代以来,法国大学的治理权上移,团体代表组成的理事会成为最高权力机构。德国大学也逐渐改造成民主参与的“团体大学”。显然,多元主体参与的共同治理成为法德两国大学治理结构的基本特征,其自治权也符合“公共所有”之义。30年来,中国在高校办学自主权方面取得了长足进步,强调“管办评”分离和第三方评估的思路日渐明晰,“多元参与、共同治理”成为现代大学治理制度的根基,从而更模糊了院校管理权的内外界限。
3. 经费来源与公私经费比例
随着中、法、德三国高等教育投资体制的变化,公私立院校资金来源日益多元化,其公私经费比例也在不断调整。法国高校公私经费比例与院校分类(公立、私立有补助和私立无补助高校)有关。据2012年教育经费统计,法国公立院校经费主要源于政府部门(占 66.56%),且这一比例仍持续走低;私立有补助高校接受国家教育部门、地方当局等部门 资助约占30%,且这一比例亦有减少趋势;私立无补助院校除很少的公共资助外,主要来 自企业和居民私人渠道,比例达95%。
德国高校无论是公立院校、私立普通院校还是私立教会大学,大部分经费源于公共部门,但这一政府资助模式正遭受颠覆。据2012年德国相关统计显示,德国公私立院校学杂费、公共资助、第三方资助和其他收入比例分别是2.63%和36.87%、65.23%和49.33%、30.84%和5.59%、1.30%和8.21%。显然,公共和第三方资助是公立院校经费的主渠道,而学杂费和高比例的公共资助是私立院校经费的主要来源。
中国公办高校主要依靠政府投入,民办高校主要依靠学生学费运转。据2011年教育部经费统计显示,政府财政和税收在公办高校经费中占61.9%,在民办高校经费中占6.94%;事业收入(学杂费)比例正好相反,民办高校占 86.20%(82.67% ),公办高校占30.88%(18.48%)。就中国现阶段发展形势来看,尽管地方政府加大了对民办高校的专项补贴,但公办、民办两类院校在经费来源和结构上依然存在较大差异,经费来源的判别效力依然有效。
中、法、德三国高等教育经费来源与公私经费比例一直在发生渐进式调整,其中,我国目 前经费来源比例虽仍具有公私分类特征,但随着公办和民办院校经费来源及其比例差距逐渐缩小,很可能会像法德两国一样,其经费判别标准同样遭受挑战。基于中、法、德三国实践可以发现,公私混合型资助将是未来趋势:一是非营利性教育系统的资助模式日益趋同化;二是资助模式的非营利性与营利性划分将更具有判别效力。
高等教育公私并举面临的政策挑战
高等教育中“公”与“私”的变化,直接影响着高等教育政策的制定。随着中、法、德三 国高等教育公私界限的日益模糊,传统的公私分类框架已无法成为当前高等教育政策制定的依据,政策的合法性、合理性和有效性遭受挑战。
(一)公共资金分配标准复杂化
大众化、普及化使各国高等教育陷入财政危机,即便是法德这样的福利国家也无力支出更多的公共经费支持本国高等教育,成本分担理论将出路指向了私人。法国高等教育研究部曾对本国公私立高校学生的教育支出进行调查发现,私立院校支出整体高于公立院校,私 立无补助院校支出是有补助的4倍,一些著名公立大学学费甚至比私立院校高,学费已无法区分公私立院校。德国高等教育公私成本分担率约为85∶15,即年度生均公共支出8 000欧元,生均私人支出1200 欧元。但面对前所未有的公共债务和日益减少的税收,财政范围异常微小,结果有7个州不得不收取学费或杂费。中国自1999 年扩招以来,实行国家财政和学生学费结合的教育成本分担机制,但近年来高校财政支出在整个教育体系的比例一直下降,生均公共经费 从2003年的76.69% 下降到 2013年的40.99%。
由此看出,以公立院校为主体的中、法、 德三国不得不通过发展私立院校、提高公立院校收费水平及利用贷款方式补充或代替原有助学金等策略,实现教育成本分担与补偿。高等教育公私经费比例的变化,不但动摇了公私分类标准的社会学基础,而且还改写了高等教育公共资金的分配标准,特别是公私界限的模糊性使其标准设置更加复杂化,公共资金的公私分配政策亟待调整。
(二)公立院校治理策略市场化
随着中、法、德三国私 立/民办院校的兴起,中、法、德三国公立院校的传统治理理念 遭受挑战,“市场因素”逐渐彰显。如中国针对的行政化仍是公办高校改革的痛点,有学者建议用市场化策略促进去行政化,通过绩效、问责、竞争等方式实施治理。法国于1982 年颁布《关于市镇、省和大区权力和自由的法案》后,除中央政府外的其他参与方的角色日益凸显,参与者网络治理成为法国公立院校治理转型的新思维。德国公立院校治理开始增加第三方视角——大学作为企业法人及评价状态的出现,停用了许多高度规范化的法规,多种评估体系得以建立。随着中、法、德三国公立院校利益相关者增多,高等教育监管模式悄然发生转变,这一转变表现为公立院校治理策略的市场化趋向。但市场化并非是灵丹妙药,以此去行政化极易使公立院校过度市场化,导致高等教育监管政策受市场摆布。
(三)私立院校质量评估行为政府化
中、法、德三国私立/民办高等教育尽管有了长足发展,但仍未摆脱属于高等教育“底层”的身份,教育质量备受关注。出于对私 立/民办院校教学质量的担忧,各国政府推进评估认证,虽然是由专业的自治代理机构实施,但以政府为主导。20世纪80年代,法国形成了以国家评估委员会为核心的外部评估体系,私立院校拥有自治权、经费资助和学位授予的前提,就是必须事先得到政府认可。德国政府要求私立院校需要遵从联邦和州政府的监管,如《不莱梅大学法案》(The University Act of Bremen)规定:私立院校的研究项目和目标,必须达到与公立院校一样的标准。自2003年起,我国教育部实行5年一轮的本 科教学评估制度,首轮评估仅有2所民办高校参加。2011年,第二轮评估将所有民办高校(含独立学院)列为“合格 评估”的范畴。
中、法、德三国私 立/民办院校作为大众化和普及化的补充,承担了高等教育大众化的“量”的需要,但却成为“质”的“责难之地”。政府对私立/民办院校实施规制性监 管,与人们常识中私立/民办院校享有自治性的院校传统形成矛盾,这或许是中、法、德三 国私立/民办高等教育发展的特殊性所致。中、法、德三国政府从教育质量角度加强对私立/民办院校的监管和评估无可厚非,但如何兼顾私立院校的自治传统、保障其教育教学质量,成为主要的政策问题。
(四)弱势群体入学机会非均等化
中、法、德三国私 立/民办院校的学费比公立学院高,高学费超出了贫困家庭的承受力,相对低的质量剥夺了学生享受优质教育的权利,高等教育分化成两个“世界”。在法国,一边是公立精英教育,另一边是私立大众教育,失衡的国家组织体系使公平问题陷入了悖 论。在法国,有32% 和47% 的高级职员或知识分子家庭子女进入法国公立综合型大学和大学校,而来自普通工人家庭子女只有11%和3%。在德国,约 77%的学生来自白领家庭,且基本进入公立高校;而23%来自工人家庭,主要进入职业技术院校,教育双轨制更像是社会阶层的“双层制”。我 国虽没有出现如法德这样凸显的入学阶层差异,但独立学院的学生家庭背景比公办本科院校会更好的事实,从一个角度反映着弱 势群体家庭子女接受高等教育仍有障碍。
法德两国社会阶层的差异加剧了受教育者入学流向的分化,这与两国高等教育系统的“双轨制”密切相关,成为教育不公的制度根源。公私分类是双轨体系的显性反映,在弱势群 体家庭子女就学方面表现为:“向上(公立精英教育)进不去”,“向下(私立大众教育)读不起”,入学机会并没有随着私立院校的增加而扩大,反而更少,从而加重了教育 不公。作为高等教育“底层”院校,中、法、德三国私 立/民办院校是高等教育大众化的 重要补充,本应面向社会大众,包括弱势群体家庭子女,保障他们接受高等教育的权力。但现实中,私立/民办院校却未充分发挥这一社会效益。特别是在我国社会经济二元结构的 特征下,许多促进教育公平的举措还存在一定的失谐性。如何弥补弱势群体在教育支出、信息对称、社会资源等方面的劣势,已成为教育公平亟须解决的问题。
高等教育公私并举的分类管理趋势
高等教育公私界限的模糊性给政策制定造成困惑,突破公私二元的分类管理模式成为中、法、德三国应对政策挑战的主要手段。法德两国已率先探索,尝试建立超越“公私二元”分类的新模式——非营利性与营利性分类管理。在这一分类管理模式下,不仅有助于解释公私并举中的诸多“混合性现象”,而且还可以探寻应对政策挑战的原则和策略,特别是为我国民办高等教育分类管理政策提供有益启示。
(一)资金分配的公共性原则
中、法、德三国高等教育系统的传统,均以公立院校为主体。因此,私立/民办院校的公共资助成为公私并举的关键。法德两国在此方面已建立相对成熟的机制。例如,法国私立院校设有纯私立院校(无财政补助,完全靠高额学费维持)和半私立院校(semi-private)(有财政补助,收取一定学费), 两类院校均要接受政府管控。德国新兴私立院校随着学生的增加,各州政府通过州非营利性机构相关立法、州财产分配方案和直接的财政资助计划等支持新兴私立院校的创建。如维腾—黑尔德克大学每年接受北莱茵—威斯特法伦州政府的补助,占年收入的15%。除州政府的直接补助,德国私立院校还可参与联邦和州层面的合资融资,通过“高等教育建设的联合任务”(Joint task of construction),由联邦和州政府按1∶1比例分担学校建设和科研设备等大型开支。德国财政资助的私立院校几乎均为非营利性,故被称作“混合型私立高等院校 ”(Mixed private higher education institution)。
法德两国公共资金分配模式超越了公私分类标准,开始以非营利性为导向。法德经验给了我们重要启示。第一,教育的社会效益是资金分配公共性原则建立的基础。法德两国之所以资助非营利性私立院校,就在于它们提供公共产品和准公共产品,具有社会外溢性。第二,分配资金的前提是建立有效的分类标准。法德两国资助私立院校的行为均在非营利性框架下开展。也就是说,只有面向非营利性的私立院校,才能彰显公共资助的合法性。反观我国民办高校公共资助政策,就在于投资办学的特殊性使公共资助缺乏认知上的合法性。鉴于我国民办教育投资办学的特殊性,非营利性民办教育框架下的再两分——事业单位和民办非企业单位,将有助于建立差异化的公共资助分配标准。
(二)治理模式的平衡性原则
中、法、德三国高等教育形成的集权管理模式,随着三国政府职能转型、权力下放和利益方增多,其高等教育治理模式愈加具有包容性。如法德两国在博洛尼亚进程中,都启动了全球高等教育治理模式,从以往的政府主导到多元治理。但“国家参照”和“国际 标”的反差,让法德对全球化“爱恨交加”。 由此,法国提出“非约束性改革”(non-binding reforms),即解除监管的硬指标,取而代之以“软”治理、利益相关者参与(欧盟机构、 OECD、地方政府及相关组织)和基于国际比较的指标重建,并作为高等教育监管的操作工 具。德国不同于国之处在于其联邦制,州政府是高等教育的主要决策者。州政府为了成功施政,不得不在政策制定和监管层面发挥联邦、地方、院校和用人单位的协同作用 ,共同 推进“混合性改革 ”(Myriad initiatives),对资助的非营利性院校实施“集体决策”。
法德两国对全球化的“爱恨交织”,形象地说明,两国已经意识到全球化市场正在加剧高等教育趋同化和过度竞争。因此,两国政府怀着警惕的态度,引导高校建立公私合作的治理模式。法德两国的经验给了我们以下启示。第一,教育领域公私合作的本质是一种典型的非营利性行为。在院校治理实践中,存在许多公私合作现象,这突破了公私分类的理论框架。在教育领域,一旦涉及公私合作,必然是非营利性办学,因为作为公共部门的政府绝不可能和私人部门一起营利。第二,政府应突出其在公立院校中的“元治理” 角色。所谓政府“元治理”,即平衡公立院校中政府与市场的关系,政府在这一关系中,不仅是“参与者”还是“主导者”,这对政府的治理能力提出了更高要求。法德两国政府均是通过这一“自觉行为”制衡过度市场化的公私合作,以避免公共利益受到侵害。
(三)质量评估的自主性原则
中、法、德三国私立/民办院校自兴起以来,质量评估都有较重的政府痕迹。但近几十年来,法德两国率先转变以政府外部质量评估为主的方式,且这一转向在公私立院校同步推 进。法国高校自1989年就开始实施自我评估。2007年,法国颁布了《大学自由与责任法案》,强调发展院校责任的必要性,认为院校应具备自我评价的能力。[德国1998年修改后的《联邦高等教育框架法案》,明确要求高校定期开展内部评估。近二十年来,德国公私立院校基本建立了内部质量保障体系(Internal  Quality  Assurance,IQA),并将其视为自我负责的测评行为。法德两国公私立院校质量评估由外向内的路径转变,实质是公私立院校相同的自主性。
法德两国的做法,为我国民办高校质量评估提供了重要启示。第一,非营利性院校办学的首要目标是追求办学质量,营利性院校则是追求办学利润。在非营利性分类的诠释下,有助于解释法德两国公私立院校评估行为相向而行的内在原因。简言之,法德两国公私立院校之所以都追求办学质量,就在于它们具有非营利性特征,这也是其质量评估路径转向的内在驱动力。第二,私立/民办非营利性院校质量评估路径转向是发展的阶段性特征。由于中、法、德三国私立/民办院校在其本国高等教育系统的“底层”特殊性,政府不得不从一开始就采取规制性策略,以保证大众接受优质教育的公共利益诉求。随着私立/民办院校内部质量文化的形成,保证自治传统下的教育质量将得以实现。三国私立/民办高等教育 发展的基本轨迹是从规范办学到自主办学,从外部质量保障到内部质量提升。如今,我国多数民办高校还处于第一阶段,因此,民办高校要认清自身发展的阶段性特征,对政府监管要理性认识。政府要根据民办高校的发展情况,对其质量评估赋予更多的自主性。
(四)公平发展的协调性原则
在当今注重效率的环境下,保障教育公平的有效手段主要源自国家政策。如2005年,法国教育部颁布了《争取精英教育机会均等宪章》,为的是保障中低收入家庭的学生就读大学,解决入学机会平等问题。特别在资助和社会政策方面,2014年,法国增加2亿欧元政府预算,旨在惠及更多弱势群体家庭子女,实施“优先教育协定”项目,以提高大学对弱势群体家庭子女的录取率。2004年,德国修订了《高等教育总纲法》中的大学入学名额分配,规定60%的名额由高校自主分配,旨在促进教育公平。2006年,默克尔总理发表以“更多自由,赢取新公正”为题的《美茵茨宣言》,强调让所有社会阶层的孩子都享受均等的教育机会,并承诺为弱势群体家庭子女提供培训机会。
法德两国正在淡化公私分类的导向性,其政策开始转向非营利性,旨在以协调性策略强化公平的价值。法德经验给了我们以下启示。第一,政府对公私立院校的等同支持将有助于 增加弱势群体家庭子女的入学机会。在非营利性教育系统中,政府既可以通过对入学考试、选拔和录取制度的补偿性设计,为弱势群体家庭子女进入公立精英教育系统减少障碍,也可以通过生活补贴资助私立大众教育系统的弱势群体学生。第二,政府通过加强政策的协调性以保障私立/民办高等教育的社会效益。鉴于中、法、德三国私立/民办院校的“底层”特殊性,这些院校同样承担着高等教育大众化和普及化的职能。由此,法德两国颁布的政策和法案并没有特别指代学校类型,而是以“一视同仁”的价值取向推进普惠性的政策改革。随着我国民办教育分类管理的推进,须在非营利性教育系统中给公私立高校同等法律待遇。从公共受益面的角度看,我们应认识到民办院校比公办重点大学更加具有公益性。
近三十年来,中、法、德三国高等教育的办学主体从“国家举办”转型为“公私并举”, 开启了高等教育多元化发展的格局,并引发重新思考高等教育的公私分类管理。随着中、法、德三国高等教育系统的不断发展,公私界限日益模糊,以至于传统的“公私二分”的 分类框架无助于解读当下的公私混合现象,更无法有效制定新的政策。由此,法德两国率先淡化公私分类,取而代之的是非营利性与营利性划分。可以预见,随着我国《民办教育促进法(修订案)》及配套改革方案的出台,我国民办院校同法德一样,也将跨入非营利性与营利性分类管理的新阶段。然而,法律上的“非营利性、营利性两分”很可能走向实践上的“非营利性一分”,其原因就在于这是学历教育的本质要求,也是民办教育发展的终极目标。当然,这并不意味挤占营利性教育空间,因为营利性教育主要面向非学历教育,其与非营利性教育不属同一范畴,不是非此即彼的关系。教育的非营利性与营利性分类,将突破公私二元分类的局限性。
(本文系教育部人文社会科学青年基金项目“高等教育多元化发展中公私联合体院校形成机 理及治理机制研究”的研究成果。项目编号:16YJC880005)
文章来源:《教育研究》2017年第7期 
作者:陈涛,西南财经大学发展研究院助理研究员、博士后研究人员,教育学博士;邬大光,厦门大学副校长,高等教育质量建设协同创新中心/教育 研究院教授、博士生导师
 
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