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中心兼职专家 袁书杰副教授撰文:精准脱贫视域下基层干部的扶贫力提升(2)
发布日期:[2019-10-08]

 

 

 

从表 1 可以发现,基层干部对贫困原因的感知不同于贫困对象。在心理归因维度上,两类群体均认同心理因素是重要的贫困来源(M =2.712.50M=2.692.50),但是两者之间不存在显著性差异(P=0.4110.05);在动机归因维度上,基层干部与贫困对象所持的观念存在显著差异(M = 2.802.55P=0.0320.05),基层干部对贫困来自于动机因素所持有的认同度更高;在社会结构归因维度上,两类群体均高度认同社会结构带来的贫困(M =3.432.50M=3.292.50),其中基层干部持这种观念更为突出(M=3.433.29),但是两者之间并不存在显著性差异(P =0.0730.05);最后在命运归因维度上,基层干部与贫困对象所持的观念存在显著性差异(M=2 942 71P=0 048005),贫困对象对贫困来自于命运的安排等不合理因素认同度更高。
() 基层干部扶贫能力的重要性排序
扶贫过程中哪些能力要素是最核心的? 结合我国公务员胜任特征 28 个能力要素[10 ,对所调查的基层干部进行调查排序,根据选择频次进行初步统计,发现:政策领悟能力(199,占 51 5%)、决策能力(208,占 48 5%)、执行能力(184,占 43 0%)、经济工作能力(167,占 38 9%) 4 项能力居于前列,是基层干部在扶贫过程中重要的 4 种核心能力。如图1 所示。
一是排在首位的政策领悟能力,占比 51.5%。基层干部对要执行的政策是否能正确理解、深刻领会。只有充分理解政策的重大意义,才会自觉坚定、持之以恒地去执行;只有深刻领会政策的精神实质,才能完整准确、高效有力地去执行。政策领悟能力是抓落实的前提。政策领悟程度如何直接关系执行落实效果。不折不扣地抓好扶贫政策的落实,学好、领悟好上级的政策意图和所要达到的扶贫目标这一点非常关键。领导干部在抓扶贫任务落实前一定要学好有关政策,特别是对要执行的政策进行全面理解,吃透精神,把握精髓,这样执行起来才能准确高效。二是基层干部的决策能力,占比 48.5%。具体包括提炼能力、预测能力和决断能力。基层干部在扶贫过程中能够把握全局、综合判断,根据对局势的分析,评估各种扶贫方案的可行性,并当机立断地选择最佳的扶贫方案,以及能够在执行过程中适时对扶贫决策进行调整完善,最终达成扶贫目标。三是基层干部的执行能力,占比 43.0%。主要是指基层干部有效利用资源、保质保量达成扶贫目标的能力,以及贯彻战略意图,完成预定目标的扶贫操作能力。习近平总书记曾指出,抓落实是领导工作中一个极为重要的环节。在确保扶贫工作方向的前提下,制定扶贫计划,落实细节,以扶贫目标为导向,高效完成扶贫工作任务,并及时进行成果反馈。四是基层干部的经济工作能力,占比 38.9%。贫困与否的一个重要指标就是人均年收入的总量,因此,经济指数是显性的硬指标。基层干部利用救助式扶贫很大程度上就是实现资金的再分配。但是,基层干部的经济工作能力强调的是他如何把握市场经济发展规律,合理有效地运用政策资金,并通过市场和金融等政策手段引导群众与社会力量参与扶贫开发,培育新的经济增长点,形成脱贫的长效机制。总的来说,政策领悟能力、决策能力、执行能力和经济工作能力这四种能力相互影响、有机统一,共同构成了基层干部扶贫开发中的核心能力要素。
三、基层干部扶贫力不足的主要表征
() 扶贫角色定位模糊,倦怠状况抬头
精准扶贫的突出特点就是既精又准。扶贫准不准在于干部认识准不准。调查发现,基层干部中选择“贫困是大家的事,能参与多少就参与多少,量力而行”的占 2 6%。认识是行动的先导,认识不全面、不系统、不准确,会严重影响精准扶贫工作的效果,甚至会导致扶贫工作变形走样。基层干部的贫困观念中,虽然不认同命运安排等宿命论致贫的观点,但是倾向于认为心理因素、社会结构因素是比较重要的贫困来源,在这一点与贫困群众是一致的,因此也就明确了基层干部要寻找心理因素和社会结构因素的具体呈现特点和表现形式,并有针对性地采取符合当地经济社会发展的扶贫政策措施。但是,研究发现,基层干部过于认同贫困的源头在于动机因素,也就是过于强调贫困对象的消极意愿和脱贫内生动力不足的问题。这就容易产生基层干部的畏难情绪,认为贫困对象对扶贫政策的态度会漠然,他们中有“劣根”观念的人,经常自暴自弃,“等、靠、要”思想浓厚,不会得到他们的密切配合和积极拥护。因此,基层干部执行扶贫政策的态度就会出现犹豫,执行不彻底或者出现观望的态度倾向。特别是一些基层干部被抽派担任扶贫工作,角色认同度不高,再加上角色定位模糊,经常忙于表格填写和应对各种考核,疲于扶贫的事务性工作,容易产生困顿迷茫,进而产生倦怠思想,这是亟待关注和解决的问题。
() 推动双主体的合力效应能力不足
精准扶贫是一个系统工程,不是单靠哪一个人就能成功的,需要基层干部和广大群众“双主体”齐心合力,发挥整体效应。但是调查发现,23.2% 的基层干部在面对群众思想不一致、脱贫意志不坚定的时候,表示“毫无办法”。这反映了基层干部在动员、发动贫困对象和与之沟通上办法不多,效果不好,没能达成最大共识。此外,一部分基层干部把工作的重点放在了资金项目上。当问及“扶贫工作的重点方向在哪里?”选择“地理环境条件太差,还是要资金项目管用”的占 10.7%。这说明了基层干部仍然存在“等、靠、要”的错误观念。研究发现,有些基层干部没有重视发挥企业、社区、社会组织等方面的力量,也不深入贫困群众当中,只会一味抱怨扶贫工作压力太大,而不去主动寻找各种资源,发动社会力量共同参与贫困治理[11]。实际上,贫困对象是扶贫过程中的当事人,是“内生动力源”,也是根本性解决贫困问题的关键。研究表明,不少贫困对象依然存在宿命论的思想,认为自己的命运不好才导致了现在的贫困境地。对扶贫政策的认识,总是觉得扶贫是不是短期行为,对能不能从根本上解决自身甚至几代人的贫困状况产生怀疑。而一旦贫富差距具有一定的稳定性,就容易形成阶层和代际转移,一些贫困者就可能从暂时贫困走向长期贫困和跨代贫穷。如果不想办法改变这一情况,贫富差距便会趋向稳定化和制度化,成为一种很难改变的社会结构,社会阶层流动通道也将被严重堵塞[12]。此外,有些贫困对象碍于情面,不愿意得到别人的支持和帮助,尤其在工作技能的培训和接受上,还存在畏难情绪。因此,需要进一步扩大宣传、凝聚共识,充分发挥扶贫过程中双主体的合力效应。
() 胜任扶贫要求的改革创新本领需加强
党的十九大报告指出,领导干部既要政治过硬,又要本领高强。其中,要增强改革创新本领。贫困是一个世界性的难题,很多情况下没有完全可以复制的经验模式,只有探索创新。可以说,基层干部没有改革的勇气和创新的本领很难胜任这项艰巨的历史任务。因此,关注基层干部的知识水平和能力素质是保证脱贫攻坚效果的重要途径和现实选择。调查发现,当问及“要胜任扶贫工作,您认为自己最缺乏的知识是什么?30.1% 的基层干部表示最缺乏经济管理方面的知识。这一方面反映了基层干部的胜任能力不足,另一方面表明了基层干部有近1/3的比例不懂或者不擅长经济管理。调查发现,基层干部一部分学历水平偏低(大专以下),此外,他们所学专业多是党建、政治、文学等,缺少经济工作的经验,缺乏必要的市场经济管理知识。在进行扶贫投资项目和相关产业规划时,常常无法从投资和收益的角度考虑产业带动、劳动力转移、市场开拓等问题,以致于一些基层干部只顾埋头按照上级要求进行政策设计的隔空现象,很少与贫困对象进行沟通交流,参与领导经济的责任不清楚,面对诸多扶贫项目、扶贫工程,不会有效地对接和承担,又不会把扶贫资金用活用好,贫困对象的满意感低下,精准扶贫效果不佳。因此,通过知识培训和引智等形式,提升基层干部的扶贫创新本领至关重要。
四、提升基层干部扶贫力的对策建议
“值得我们珍视的各种能力与功能有很多。因此,贫困的能力观必定是一个多维的观点。”[13]贫困对象的生活与普通人一样,除了物质生活还有精神生活,除了生存的需要还有发展的需要。因此,扶贫是一项基层治理现代化工程,提升基层干部精准扶贫能力至关重要。
() 弥合观念差距,进一步聚集脱贫合力
更大程度上凝聚共识,用新发展理念武装头脑。理念是行动的先导,思想决定着行动。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念[14]。基层干部要率先理解掌握新理念、新思想、新战略,并运用到实际的扶贫工作中去。正是这种新的观念在解决实际扶贫问题中能够实现对传统思维惯性的冲击,杜绝出现“政策理解不到位、执行不到位”的现象。调查表明,基层干部与贫困对象存在观念认同的差异,差异的普遍性,岗位和职责要求不同,看问题的视角也不一样。但是两者之间是帮扶与被帮扶的关系,共同的目标是一致的。因此,在动机归因和命运归因方面差异上,基层干部首先要克服刻板印象效应,杜绝对贫困对象可能存在的动力不足问题进行过度解读,而要把贫困对象的内在动力充分挖掘出来。当然,也应该看到部分贫困对象依然存在宿命论的贫困思想观念,因此,这就要求基层干部不要一味的空跑报材料、填数据,而是要多去贫困人群中普及一些科学知识以及生活技能知识,不断扩大政策宣传力度,帮助他们认清国家扶贫大局,达成脱贫共识,引领他们早日脱贫致富。
() 构建基层干部精准扶贫能力模型,加强考核评价
科学考核是干部激励的有效手段[15]。研究表明,政策领悟能力、决策能力、执行能力和经济工作能力是基层干部在扶贫开发过程中核心的能力要素。因此,要紧紧围绕这 4 种能力要素,构建基层干部的精准扶贫能力模型,利用数学分析技术和层次分析方法,探索出这 4 种能力要素的关联情况,确定它们在扶贫能力模型中的权重,并根据贫困地区的实际情况和减贫程度实施动态调整。针对这 4 种能力的特点,可以进行操作化的编码分析,设定出能力提升的量化指标,通过合理的评估办法检验基层干部扶贫工作的胜任状况。此外,为了强化扶贫实践模式的溢出效应,突出扶贫过程管理中 4 种能力的综合运用,可以构建“四位一体”的能力评价体系,把基层干部能力体现在扶贫决策中,要更能体现可行性、操作性和务实性。一般而言,仅以结果导向的考核容易形成滞后效应,所以要先把扶贫干部能力评价挺在前面,建立健全能力考核机制,只有这样才能保障扶贫开发过程中的每个环节执行到位,才能够达到令群众满意的扶贫效果。
()加大内提外引,突出扶贫引智效应
扶贫先扶智。作为基层干部,尤其是偏远山区的基层干部,他们普遍存在学历层次不高、知识素质缺乏等短板。这样一来,很容易导致自身认识不足、视野狭窄,不能很好地理解政策精神和执行扶贫决策,因此加强基层干部的知识培训、技能培训非常必要。针对调查中基层干部普遍存在经济管理知识缺乏的问题,可以通过送教下乡、远程指导等形式进行专题培训和贯通培养项目,尽快更新知识观念,扩大认知视野,紧跟当前形势,把学到的知识与当地实际相结合,通过扶贫实践进行有效转化,不断提升扶贫能力水平。另外,需要积极地多渠道、多方面建立贫困地区专家联系帮扶机制,借助“外脑”,充分利用高校、研究机构、知名智库等专家学者的知识力量,建立区域型扶贫专家库,针对当地的经济社会发展类型和特点,形成专门领域的专家与当地基层干部的结对帮扶机制,不断提升基层干部的扶贫专业化水平。
()提升精准思维能力,养成精准工作习惯
精准思维是一种非常务实的思维方式,反映思维的缜密性,体现为在一个个具体的点上解决问题。这与扶贫政策的具体化、可行性和可操作化相一致。习近平总书记指出,“要从细节处着手,养成习惯”,做到精准分析问题、精准解决问题。党的十九大报告强调,坚持精准扶贫、精准脱贫。精准扶贫非常需要基层干部的精准思维,提升他们的精准思维能力,才能更好更快地实现精准脱贫。一方面,精准思维源于公仆意识和节约本领。“小康不小康,关键看老乡”。基层干部要有以人民为中心的服务理念和大局观来进行扶贫工作,想群众之所想,急群众之所急,才能把工作做实做细。另一方面,基层干部要把扶贫过程中的人、财、物用在刀刃上,不浪费扶贫资源,提升扶贫效率。此外,基层干部在服从国家精准扶贫、精准脱贫大局上,细化行动方案,针对贫困原因和贫困对象特点等情况进行具体化分析,才能因地制宜采取有效措施。最后,基层干部还要运用精准的程序对扶贫对象进行精准识别、精准帮扶和精准管理,做到底数清、情况明、针对性强。只有在扶贫实践中扎实工作,积极养成精准工作习惯,才能取得最好的扶贫效果。
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14《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本[M].北京:人民出版社,2015:6-8
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