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建立健全民办高校教代会制度的调研与思考(李荣科主席参与的论文研究)

西安思源学院工会网　发布日期：[2014-07-31]

我省是一个民办教育大省，工会关系隶属于或应当隶属于省教育工会的普通民办高等院校就有17所之多，教职工总数达15192人，在读学生总数达213125人。显然，民办高校已经成为我省高等教育事业的一支不可忽视的重要力量，民办高校教职工也已经成为我省高校教职工队伍中不可忽视的重要群体。建立健全以教代会为基本形式的民办高校民主管理制度，通畅广大教职工的利益诉求渠道，建立实施民主参与、民主管理、民主监督的平台，实现举办者、管理层、教职工的良性互动对于充分调动民办高校教职工的积极性和主动性，提升广大教职工对所在学校的归属感、认同感，集中智慧、齐心协力，实现学校的健康、和谐、可持续发展至关重要。
然而，由于办学主体、治理结构等各个方面与公办高校存在诸多差异，民办高校教代会建设很难适用原先针对公办高校制定的《高等学校教职工代表大会暂行条例》。由于没有符合民办高校实际的教代会制度，多数民办高校没有建立教代会制度，已经建立教代会制度的也由于制度缺位，教代会流于程序和形式没有起到真正作用。另一方面，民办高校经过20多年发展，现在起步较早的一些学校已经形成规模，有了较好的基础，已经进入注重提高质量内涵发展。内涵发展中除学校发展指导思想、定位、学科、专业建设，师资队伍建设，提高教学质量等，很重要的一项是学校的管理和治校。应该是办学者和教育行政主管部门共同重视的问题。第三《国家中长期教育改革和发展规划细则纲要》中第四十四条提出“依法管理民办教育”。“落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利。”建立教代会制度是落实“纲要”，依法治校，落实民办高校教职工参与管理、民主管理权利的主要措施。鉴于此，省教育工会以常务副主席张敏为组长，吸收教育行政部门、民办高校党委、行政、工会的同志组成专题调研组，通过对6所本科院校下发调查问卷；对3所学校进行实地考察、查阅资料；召开12所学校参加的座谈会；走出去，到外省调研学习、走访了山东英才学院和郑州黄河科技学院等多所外省著名民办高校，学习、了解他们教代会制度建设情况。通过历时4个多月的调研，摸清了情况、缕出了问题、找到了症结、提出了建立健全民办高校教代会制度的初步思考。
一、基本情况
调研中我们了解到，我省民办高校经过20多年的发展，已经站在一个新的历史起点上，基本上形成了多渠道、多层次、多规格的办学格局，全日制在校生人数、本科院校数、万人以上规模学校数、图书馆藏总量、学校硬件建设和师资队伍建设均处于全国前列，成为我省高等教育的重要组成部分。
（一）学校基本情况。工会关系隶属于或应当隶属于省教育工会的17所普通高校中，有本科院校7所，专科院校10所。万人以上学校有9所，万人以下学校有8所，（其中5000人以下的学校仅有3所）。总人数228317人，其中教职工人数15192人，学生人数213125人。这17所院校办学历史较长、理念较新、管理相对规范。特别是7所本科院校硬件设施健全、师资实力雄厚，在全国民办高校中有较大影响。这些学校都按照《民办教育促进法》的规定，实施了董事会（理事会）领导下的校长负责制，运行体制和工作机制完善。目前，大多数学校都已明确办学思路，逐步向稳定规模、规范管理、提高内涵的方向发展。
（二）工会工作情况。17所院校中，有6所院校的工会关系已经归属于省教育工会，这6所民办本科院校工会组织健全，都成立了工会委员会、经费审查委员会、女职工委员会，均有专门的工会工作机构，有1—3名专职工会干部，设立了二级分会，工会经费均能得到保障，能较好地履行维护、建设、参与、教育四项职能；其余11所院校，要么是还没有着手建立工会、要么是工会尚没有经过上级审批、要么是工会关系隶属于所在地市或其他产业工会，而且存在没有专职的工会干部、工会经费难以到位、工会和其他党群机构合并办公的现象，工会作用难以发挥。
（三）教代会工作情况。工会关系隶属于省教育工会的6所本科院校都召开了教代会，其中西京学院、西安翻译学院自2006年召开首次教代会以来，每年召开一次。6所本科院校教代会组织较为健全，成立有提案工作委员会、劳动调解委员会、民主管理委员会等机构；制定了本校“教代会实施细则”、“提案工作实施细则”、“校内申诉制度”等教代会规章制度；履行了教代会的相关职权，如听取校长工作报告、学校办学方针和建设发展规划，审议、通过学校劳动纪律方面的规定，收集提案并给予落实，有的学校还就改善教职工生活、住房条件、提高工资待遇、增加补贴等涉及教职工集体福利的事项进行了审议。其余11所民办高校尚未召开教代会。
总体上讲，隶属于省教育工会的6所民办高校工会组织机构较为健全、经费能得到保证、教代会也能够正常召开，对于依法维护教职工利益、保障他们参与学校事务的民主权利起到一定的积极作用，但是这6所学校的教代会建设仍不够规范，教代会的职权没有得到很好的行使，存在教代会形式化、走过场的现象。其余11所学校工会组织建设尚处于起步阶段，还需要加快步伐理顺工会隶属关系、完善工会组织机构，尽快召开教代会。
二、存在的问题及原因分析
与我省民办高等教育迅速发展的态势相比，我省民办高校工会组织建设、教代会建设中还存在一些问题，主要是：有相当数量的民办高校没有召开教代会；民办高校教代会缺乏切实可行的操作标准，运行过程不够规范，流于形式和程序，难以每年如期召开，四项职权难以落实。这些问题，有的是全国民办高校普遍存在的问题，有的是我省民办高校出现的特殊问题，它们都不同程度制约了我省民办高校的教代会制度建设，对这些问题的原因分析如下。
（一）民办高校法人治理结构的特殊性。民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，董事会作为学校的权力机构掌握着对学校人事、财务等重大事项的决策权。按照现代法人治理结构，民办院校董事会应当由比例合理的利益相关者组成，应包括：出资者或其代表、管理层代表、党委代表、一线教师代表、学生家长代表等。这些利益阶层在董事会中都有发言权，通过相互博弈、相互妥协共同民主决定学校的大政方针。而在实践中，一些民办院校的则呈现家族企业经营的特征，举办者自任董事长并决定董事会成员的人选。于是，原本应是民主决策机构的董事会由举办者一人垄断了，学校的重大事务更是由举办者决定。这样一种家族垄断式的治理结构没有给教职工参与民主管理留有多少余地，即使有也是形式性的。特殊的法人治理结构和实践中一部分民办高校家族企业式的经营决定了民办高校与公办高校在管理模式上的分野，这也是我们在设计民办高校教代会制度时所需考虑的核心因素，也是一个难题。
（二）举办者对建立教代会制度的必要性认识不到位。一些举办者没有真正把建立健全教代会制度和学校的健康发展联系起来。他们认为，民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，在这种体制下决策权、执行权以及执行权在各个部门之间的分工已经很明确，能够很好的运行，无需在学校的管理体制中再加入教代会制度，教代会只是公办高校采取的管理形式；个别举办者“老板意识”浓厚，认为自己是投资者，冒了巨大的风险兴办学校，学校从无到有、从大到小，倾注了自己的大量心血，自己理应具有处理学校一切事务的权利，没有必要再搞个教代会，甚至认为，对教代会太重视，教代会权力过大会影响领导决策的贯彻和执行，不利于学院稳定。基于实践中举办者在民办院校中的决策核心地位，他们的这些不到位认识严重影响了民办院校教代会制度的建立，也影响了已建教代会召开的质量。
（三）教职工定位错误民主参与意识淡薄。有的教职工认为，学校与自己之间是一种雇佣与被雇佣的关系，自己是打工者，作为受雇者只有服从和做好工作的义务，没有“评头论足、指手画脚”的权利，上面怎么说，自己就怎么做，只要不违反学校的规定和上级的意图就行，民主意识淡薄。对学校的建设和发展的大事不够关心，不为学校的长远发展着想，部分退休返聘教职工（其数量在民办高校教师人数中占有相当比重，甚至构成教师队伍的主体）认为自己年龄已大，干不了几年，学校的发展以及教职工的福利与自己的关系不大，不愿过问学校的事。还有一部分教职工存有矛盾心态，一方面希望召开教代会，参与学校民主管理，有话语权，解决一些待遇、福利、制度等方面有关切身利益的问题，一方面又对教代会的作用持怀疑态度，不敢大胆提意见，多数意见不疼不痒，太笼统。教职工中间存在的这些雇佣意识、临时意识、矛盾意识直接影响了他们参加教代会行使民主管理权利的积极性、主动性、有效性。
（四）符合民办高校实际的教代会制度缺位。首先，现行的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）是基于公办院校党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的现代大学体制制定的，而民办院校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，在机构设置、权力配置、运行机制等方面都与公办高校有明显的不同，不能照搬针对公办院校制定的教代会制度。比如，《暂行条例》就教代会的规定了审议通过权，即审议通过学校提出的教职工聘任考核办法、奖酬金分配办法、岗位津贴实施方案、教职工职称评定以及其他与教职工切身利益有关的改革方案、重大规章制度等。这一职权在董事会作为决策机构的民办高校就很难落实到由教代会来行使；《暂行条例》规定教代会要每年召开一次，这在民办院校确实有困难。此外，《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等法规性文件虽然是针对民办学校制定的，但是就民办学校教代会制度只是原则性的提及而已，并没有对此作出详细的规定。于是，民办高校或者按照不符合自身实际的针对公办院校的《暂行条例》召开教代会，使之流于形式，或者干脆不召开教代会。制度的欠缺成为民办院校教代会建设与发展的重要制约。
（五）工会组织不健全。工会委员会是教代会的工作机构。教代会的筹备工作、会务工作，以及教代会闭会期间的日常性工作都由学校工会来承担。从某种意义上可以说，学校工会是教代会运转的载体，工会工作的质量直接影响甚或决定着教代会召开的质量。但是，从我们掌握的情况来看，民办学校的工会组织建设还不完善：有的学校工会关系隶属混乱，难以接受上级工会的有效指导和有力支持；有的没有专门的工作机构，由党办、校办或者其他机构来承担工会办公室的职责；有的没有专职工作人员，只有一二名兼职的干部负责日常工作，他们对工会工作不了解、不熟悉、只能“看门面”；有的缺乏活动经费，工会工作难以开展；还有的学校甚至没有建立工会等等。这些学校都不具备召开教代会的基本条件，即使召开了也只能是走过场、摆样子。
（六）教代会代表参政素质不高。首先是在一些学校教代会代表是由领导的指定而产生的，缺乏民主性和代表性，这些经指定而产生的代表主观上难以反映民意，至少有难以反映民意的嫌疑。其次是没有对代表进行有效地培训，一部分代表素质偏低，缺乏参政议政的能力。会前难以有效征集广大教职工的意见，会上不能对学校的建设和发展提出建设性的意见，不能有效维护教职工的合法权益，会后则更是放弃了教代会代表所应享有的权利、所应履行的职责。这在客观上导致了民意反映渠道不通畅，广大教职工的民主权利难以落实。再次是民办高校教职员工流动大，人不稳定，思想不稳定；年龄结构式两头大，中间小，四十到五十的中年教职工少，教代会代表中整体参政议政能力欠缺。
导致教代会建设不规范的原因还很多，诸如上级部门的监管不力，缺乏有效地激励奖惩措施，对教代会的宣传还不够，受民主建设大环境影响等等，这些都需要我们进一步的加以研究、总结。
三、建立健全民办高校教代会制度的思考
基于以上问题与原因的分析，民办高校在办学主体、治理模式、利益相关方等各个方面都与公办高校存在着很大的差别，如果照抄照搬公办院校的教代会模式只会走进死胡同，产生形式框囿内容的怪胎。民办高校教代会建设必须结合民办高校的实际，在实践中走出一条符合自身特色的道路。对此，我们有以下几点思考。
（一）完善民办高校法人治理结构。我国民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，完善民办院校法人治理结构首先是完善董事会的构成，建立涵盖出资方（含举办者）、党委、教职工、学生家长代表等利益相关者的董事会机构，规范民办高校董事会成员结构和构成，形成利益相关者的利益制衡机制，使董事会的决策能真正反映各方面的利益和学校长远发展的需要，避免由于“集权”或“人治”的董事会为实现一己私利、私见不惜损害其他利益相关者和学校的长远利益的现象。其次是建立决策权与执行权分离的运行机制，明确董事会和以校长为代表的管理层的关系。董事会的主要任务是确定目标规划、方向和制度等方面的有关的重大问题，是决策机构，拥有最高决策权，以校长为代表的管理层在董事会的决策下工作，具体负责学校的日常教学管理等，拥有行政管理权。二者分工明确，不能越位或缺位。最后，学校党组织和教代会要对学校法人进行监督，保证学校发展的社会主义方向。构建一个具有民主性、学术性的内部管理机制，集体决策、相互制约的机制。
完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一，其本身就已经包含了诸多民主的因素，也为广大教职工通过教代会等形式对学校实施民主管理提供了适宜的土壤。
（二）加强民办高校工会组织建设。学校工会是教代会的办事机构，教代会闭幕期间日常民主管理工作由工会办理。所以，工会组织的建立和完善是教代会正常运作的组织基础。要针对民办高校中工会组织不规范不健全的现状，要求民办高校尽快理顺工会隶属关系，建立健全独立的工作机构，配备符合工会工作需要的专职工会工作人员，安排和配备办公地点和设备，按时足额划拨工会经费，工会主席的职级要按副校级配备并进入学校董事会。省教育工会加强对全省民办高校工会的领导、检查、指导工作，组织民办高校工会间的工作交流、研讨，提升工会工作的水平。
（三）提高各类群体对教代会制度的认识。要通过各种方式使办学者认识到民办高校经过20年的发展，已经由初创阶段、规模扩张阶段进入到内涵建设阶段，要办高水平、人民满意的大学就要走以质量求生存，以特色促发展的路子。要完善学校内部的治理结构，建立依法治校，民主管理、科学决策的体制、机制。教代会制度就是这种民主管理、民主监督机制的重要组成部分，对于集中大家智慧，使广大教职工踊跃参政议政，为学校发展建言献策，促进建设高水平大学各项目标的实现有重要的作用。省教育工会将邀请一些民办高校办学者到教代会制度开展的较好的民办高校实地参观感受教代会制度对学校发展的重大推动作用。
要通过广泛的宣传使广大教职工认识到自身利益和学校长远利益的一致性，树立校荣我荣、校衰我耻的主人翁意识；通过教代会制度能够更好的维护自身利益，能够遏制一些违反法律、违反常规、违反科学的不切实际的人和事；能够就学校的建设发展掌握一定的话语权，充分利用教代会等民主管理渠道为学校发展建言献策等等。
（四）完善教代会代表选举机制、提高代表素质。教代会代表的选举一定要贯彻直接民主的原则，由学校各个单位民主选举产生，以充分保证代表的广泛性、群众性和民主性。学校要对教代会代表进行参政议政能力的培训，提高他们民主参与、民主管理、民主监督的政治意识；提升代表们征集、梳理、归纳教职工意见的能力，增强他们为教职工代言、为学校献策的责任意识。
（五）规范民办高校教代会制度，明确职权。针对民办高校教代会建设缺乏规范依据的现状，上级工会和教育主管部门要在尽快出台相关规范。在调研中，我们了解到，凡是召开教代会的民办高校基本上是行使《暂行条例》中规定的四项职权，只是要根据民办高校的实际有所变通，我们建议，民办高校教代会的职权行使以下四项：
一是审议校长报告权。校长向教代会报告工作。教代会代表对校长工作进行讨论、审议，提意见、建议。教代会秘书组要将这些意见、建议转告校长，校长根据代表意见、建议对报告作出修改决策，并再转发给代表。
二是审议建议权。学校的建设发展规划、重大决策、教学、科研重大决策提交教代会审议，听取教代会代表意见、建议。此种权力的行使是教职工了解学校大事的一种重要渠道，也是学校举办者、领导层倾听群众意见、集聚群众智慧的一条途径。
三是评议监督权。建立教代会民主评议干部的制度。这种权力的行使是学校举办者、董事会了解教职工对学校管理人员意见的一种方式。也可以在年终考核时，以教代会代表为主听取中层干部的述职、民主测评打分。考虑到学校领导层是由董事会来任命和监督的，教代会评议干部这种权利暂不在学校校级领导中进行。
四是审议协商权，有关教职工生活福利，奖励办法、方案等由教代会和学校决定机构协商确定。
（六）关于教代会的届、次问题。《陕西省高等学校教职工代表大会工作程序》中规定：“高校教代会每三年至五年一届，每学年至少召开一次”。民办高校和公办高校的管理体制不一样，董事会（理事会）决定学校重大问题。党委书记、工会主席和教职工代表参加了董事会。需要在教代会上通过和决策的重大问题并不多，主要是日常工作中教职工的民主参与、民主管理、民主监督和维权活动，这方面的工作以工会为主，教代会几个专业委员会协助作好。所以我们建议，民办高校教代会一至二年召开一次。
   （七）加强上级部门的督察和同级党委对教代会的领导。上级部门要加强对民办高校教代会落实情况的监督和检查，将教代会建设纳入对民办高校的评估体系中，甚至可以采取有召开教代会的在评估中“一票否决”。通过上级部门的强力推动，促进民办高校教代会的建立和完善。同级党委也要加强对学校教代会的领导，将工会工作和教代会工作作为党的群众工作的重要组成部门来抓好、落实。
    建立健全教代会制度还需要我们进一步的调研和思考，继续解放思想、注重实效，走出一条具有民办特色的教代会制度建设之路。
     四、余论
    事实上，民办学校举办者、广大教职工具有更高度的利益一致性，民办学校办学质量的好坏、办学效益的高低、发展前景如何与民办学校的每个利益相关者都关系甚大。高度的利益一致性需要各方面的利益相关者齐心协力为学校的发展建言献策，也激发了各类主体为学校发展贡献智慧的主动积极性。我们可以断言，如果机制得以理顺，民办高校在民主管理、依法治校方面应当能够比公办高校走的更远。而且民办高校办学历史短、负担轻，办学体制机制更灵活、便捷，通过教代会更能使学校各类人员达成一致意见，也更有利于学校采纳和实施这些意见，从而提高民主的效率和成效。
我国民国时期以及国外著名的大学中，私立高校和国立（公立）高校几乎平分秋色，这一事实启示我们民办院校与公办高校一样具备办好学校的各种条件，甚至更有优势。从某种意义上来说，民办高校更可能构建和运行现代大学体制，更能实现各方面主体参与的民主管理。与公办高校相比，民办高校的模式构建中具有更为完善的法人治理结构，各类利益相关者通过董事会都能够参与学校的重大决策，决策机构的民主化为广大教职工参与民主管理奠定了基础、提供了范例。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布为民办高等教育的发展提供了更多的政策支持，民办高校正处于良好的发展机遇之中。我们应抓住这个战略机遇期，更新民办高校发展理念，构建现代大学机制，建立健全以教代会为主要形式的民主管理制度，使民办高校在民主管理、依法治校方面走的早、走的更远，走出一条具有民主特色的民办高校发展之路、强大之路。我们也坚信在社会主义的中国也能够建立起世界一流的民办高校！