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俄罗斯的非国立高等教育政策的形成及其对我国的启示
高教研究中心 发布日期：[2008-03-14]
一、俄罗斯非国立高等教育政策形成的过程分析
俄罗斯的非国立高等教育自上世纪90年代初产生以来，发展非常迅速，不仅为国家解决了高等教育的需求压力，也为社会培养了大量人才，一定程度上缓解了苏联解体以后激进的社会改革造成的社会问题。为了规范非国立高等教育市场，俄罗斯政府在教育基本法、学校教育法以及其他有关法律、法规中对非国立学校的有关问题进行了界定。对于非国立高等教育政策规范大致经历了三个阶段:
1．非国立教育系统的确立时期
这一时期大致可以划分在1991年至1995年底，这一时期主要经历了苏联解体前苏联政府和俄罗斯加盟共和国的矛盾、苏联解体以后俄罗斯联邦政府内部斗争。
苏联后期，尽管苏联中央政府一再强调加强中央政府权力和国家控制的能力，但在俄罗斯加盟共和国内部己经出现了经济私有化倾向，国内高等教育需求与国家财政对于高等教育支持力度不够，此时世界各国蓬勃发展的私立高等教育给了俄罗斯加盟共和国启示。苏维埃体制下非国立学校的活动在苏联属非法行为，1988年，苏联部长会议颁布的第1468号条令的第一款就规定:禁止把组建普通学校作为商业活动的一部分。但是此时，在俄罗斯加盟共和国已经出现了经济私有化的萌芽，1991年1月，俄罗斯加盟共和国通过了《企业活动法》，规定开办公司、股份公司和私营企业的任务之一是为满足社会需要提供服务，教育活动是为国民服务的重要形式之一，可以和私营商业机构一样进行注册。由此，私立学校的活动在俄罗斯加盟共和国获得了合法性。
这也导致苏联政府和俄罗斯加盟共和国之间的矛盾，最终表现在法律层面上。1991年5月，苏联和俄罗斯加盟共和国的教育部门几乎同时向各自政府提交了有关私立学校的议案。苏联部长会议作出的《私立学校组织程序及功能》的决议，禁止在国立学校的基础上组织非国立学校。而俄罗斯加盟共和国的《关于俄罗斯私立教育机构组织程序及功能临时条例》则持完全不同的立场，认为非国立学校应该成为国立学校的有力竞争者，这样才能促进国家教育的发展。这场争论最终以苏联解体而结束，叶利钦当选俄罗斯总统后，于1991年7月签署了第一号总统令《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国教育发展的紧急措施》。其中涉及非国立教育问题，这是俄罗斯在苏维埃体制下首次在教育发展的国家级规划中确定发展非国立教育。此后，相当一批非国立教育机构应运而生。
苏联解体以后，激进的经济制度改革影响到了高等教育领域，为了使社会转型更加彻底，叶利钦总统继续坚持推进高等教育的非国有化，但是遭到了反对派的阻止。1992年7月颁布了新俄罗斯的第一部教育法——《俄罗斯联邦教育法》，标志着非国立学校获得国家专门教育法的认可。该法案对非国立学校进行了较为系统的规范，它规定:可以创办具有各种法律组织形式的教育机构;教育机构的创办人可以是国家机关、社会团体组织、境内外国民个人，这就使社会、团体、个人在办学中的主体地位得以确立。这是俄罗斯非国立高等教育合法化短暂发展的时期，国家既规定了办学主体，又给予了整个教育界对于非国立高等教育认可的发展理念，并且在实践上开始支持各地发展非国立高等教育。
为了进一步完善非国立教育法令，1993年叶利钦发布命令，要求当年制定出教育机构的私有化法。但是此举遭到了更大的阻力，1994年4月国家杜马提交"建议书"，建议把国立、市立教育机构私有化的起始年份延至三年之后。1994年6月联邦委员会决议，"禁止国立和市立教育机构私有化"。1994年8月31日非国立学校的支持者举行游行，抗议扼杀非国立学校。最后，在双方妥协的情况下，1995年5月16日叶利钦总统被迫签发《关于保持国立和市立教育机构的地位及推迟其私有化期限的法令》，该法令指出"为了保持国立教育系统及保证国家能确保俄罗斯联邦公民接受普及而免费的教育，故推迟三年进行各类国立和市立教育机构的私有化……"。应该说这场争论以叶利钦代表的非国立教育拥护者取得了胜利，虽然暂时对反对派妥协了，却为后续非国立教育立法奠定了基础。
1997年7月，在莫斯科召开"第三届世界教育大会——私立教育"，会上通过《莫斯科宣言》，宣言认为教师和学生有在非国立和国立学校教学和学习的权利;资金并不属于国家和政府，国家和政府只有合理支配这些资源的权利，因此税收应以最有利的方式来使用;非国立学校的学生应与国立学校的学生得到同样的资源;国家应对非国立学校的学生及其家庭给予补助;各级非国立学校的发展意味着这些组织作为真正的教学"企业"得到保障。这份宣言不但进一步明确了非国立学校在社会中的合法地位，而且标志着俄罗斯的非国立教育正逐渐与国际私立教育理念和趋势接轨，客观上为非国立学校的发展争取到了更多的权利和更大的空间。
为了保证非国立学校学生能够获得与国立学校学生同样的资源，1994年9月联邦政府颁布了《教育领域非国有化、非垄断化法》，该法案提出了实行"教育券"的新构想，即义务教育阶段的每个孩子可持政府分发的"教育券"凭自愿选择地进国立或私立学校，后者则持券向政府领取国拨教育经费，国家教育经费开始流入非国立教育机构。但是这并不意味着对非国立教育完全放手，1996年1月13日新的《俄罗斯联邦教育法》又规定，"禁止"国立学校的私有化，《国立和市立教育机构……均不得私有化";它把享有国家拨款权利的非国立学校仅限定于实施普通教育大纲(而非职业教育大纲)的学校;它把享有国家学费补贴权的收费私立学校的学年也仅限定于普通教育(而非职业教育)学校的学年。1996年1月24日作为对《俄联邦教育法》关于非国立教育部分内容的补充，联邦教育部颁布了《关于支持非国立教育机构措施的决定》《关于俄教育系统中非国立教育机构的发展构想》。
总体而言，这一时期，联邦政府逐步确认了非国立高等教育机构的地位，非国立高等教育开始入到国家法律层面，非国立高等学校数量增长很快。
但是统观整个过程，可以看出基本上对于国立教育还是在努力扶持，而对于非国立教育，政府虽然承认了其合法地位，并且给予了经费方面的支持，但是采取的并不是鼓励的政策。这种"保公放私"的方针，在接下来的几年表现得更加明显。
2．非国立高等教育的平稳发展时期
通过前期的奠基，从1996年到1999年底，俄罗斯非国立教育迈入了平稳发展时期，这一时期俄罗斯经历了经济的衰退和政治的动荡。1997年是苏联解体以来俄罗斯经济首次摆脱负增长，GDP实现1.4%增长的年份。这对于国家和非国立高校的发展来说都是一个好的迹象，但是到了1998年，这个迹象又消失得无影无踪，下跌到-5.4%，国民收入也有所变化，这样参与教育投资的个人和社会团体就变得比较少。而政治上，在1998和1999两年间政府总理的更替严重影响了教育领域的相关政策，后一任领导者对于前任制定的教育政策多是补充和修订，客观上一方面有利于原有教育政策的延续，巩固了在非国立高等教育领域已经取得的的成绩;另一方面，政策只停留在补充和修订，难以促进非国立高等教育更进一步地发展。因此，有必要在前一阶段的基础上，非国立高等教育立法逐步规范化、系统化。
1997年7月，联邦政府颁布了《俄罗斯联邦教育发展纲要(草案)》，重申了1996年《俄联邦教育法》中区别对待政策，即"保公放私"的政策。这主要反映在该草案的如下一些表述中:完善和发展各种法律组织形式、各种类型、各种所有制形式的教育机构网络，要深入研究和制定有关措施;要确保公民能接受到普及而且免费的初等普通教育、基础普通教育、中等(完全)普通教育和初等职业教育，并在考试选拔基础上进入公立教育机构，免费接受国家教育标准范围内的中等职业教育、高等和大学后职业教育，如果公民是首次接受该层次教育的话;国家和社会应制定政策和建立稳定的道义上与财政物质保障上的机制，以支持高等教育、大学后教育和补充教育，使其适应社会进步和市场的需要。
1998年3月23日，俄罗斯总统叶利钦启用基里延科为代总理，并重新组阁，开始了新一轮私有化改革。在此背景下，围绕公、私立教育的发展关系问题出现了新的变化。1998年3月31日，新任教育部长，A·H·吉洪诺夫在教育部部务委员会议上做了题为《关于俄罗斯教育政策领域的基本方针和要做的事情》的报告。在报告中，吉洪诺夫指出，要借助经济手段来支持中等和高等职业学校的补充经费来源，其中包括实行多位创办者合作办学制度，包括国家与社会、政府与民间私立、中央与地方、政府与企业合作办学。在1998年4月3日，以吉洪诺夫为首的教育部在致国有资产部的公函中请求:"在私有化纲要方案中考虑在多位创办者的原则基础上，变国立教育机构为非国立教育机构的可能性，而仅仅保持国家作为教育机构的合办者之一的地位。"上述新机制得到了俄罗斯政府的肯定，1998年4月到5月基里延科政府一连推出了《关于俄联邦国有资产私有化国家纲要和关于市有资产私有化原则(草案)》、《国家开支节省纲要(草案》，这两个改革文件是吉洪诺夫提议的法定化，其核心是加速国立高等教育的私有化和市场化。
自普京出任俄总统以来，俄罗斯开始加强联邦一级的领导。在教育领域，首先出台了作为国家政策性文件的《俄罗斯联邦民族教育方针(草案)》。该《草案》重新强调了国家对教育应负的责任和义务，重申了优先发展教育的重大战略意义，提出设立有助于实现教育个性化的各种类型的教育机构，并提供多样化的教育大纲，激励对教育系统的非国家投资，包括对参与教育机构发展的自然人和法人提供税收优惠政策，为各种所有制形式教育机构的正常运行和发展提供法律条件。
这一阶段，经历了世界金融危机的冲击，经历了总理、总统变更，经历了俄罗斯经济一个不平常的阶段，所以对待非国立高等教育的政策有一定的反复，但是基本上可以看出联邦一级的教育部门对这种办学形式还是比较支持的，非国立高等教育平稳发展。
3.非国立高等教育的理性过渡期
2000年以来，经过平稳发展时期，俄罗斯非国立高等教育不再满足于数量的增加，非国立高等教育的质量开始被各界关注起来。
2000年4月10日，普京总统签发了最新版的《俄联邦教育发展纲要》，《纲要》对私立教育的发展现状与问题也着墨不少，指出非国立教育机构数量的增加带来了一些问题，有必要加强国家和社会对私立学校活动及其教育质量的监督，不具备必要的教学基础和师资保障的私立学校的增加应引起特殊关注。2000年1月教育机构综合评估体系开始实施，为非国立高校向理性过渡提供了有效的监督机制。2003年9月由科学、文化和教育部联合举行的会议上讨论了非国立高校存在的问题，并指出:"非国立教育机构是俄罗斯国家教育系统的重要组成部分"。这对于非国立高校提高办学质量和在人们心目中的形象都起到了积极的作用。2003年9月俄罗斯签署了《博洛尼亚宣言》，加强质量监督成为其提升本国高等教育的国际声誉和竞争力的重要手段。2004年俄罗斯大学校长联盟发起创立了"非国立高校质量监督委员会"。高校综合评价体系的完善将为非国立高校的各项活动的改善和质量的提高提供更为有效的保障。
在关注质量的同时，教育部门努力为非国立高等教育提供相对平等的环境。俄罗斯教育部信息中心2004年3月18日的消息称，前教育部长菲利波夫在年初与俄罗斯非国立高校联合会的一次交流中指出:非国立高校应在平等的条件下参与竞争，也有争取国家资助的权利。2004年6月俄罗斯非国立高校联合会代表大会指出:"非国立高校将具有同样的资格参与国家校舍分配的竞争，同样可以获得国家的预算拨款。"
总之，理性过渡时期，非国立高等教育发展最重要的特征就是教育质量受到关注，不仅国家层面有了一定的政策、机构保障，而且这种质量意识也已经深入到了非国立高校本身的发展思想中。另一方面，国家开始真正给予非国立高等教育与国立教育平等的地位，非国立高等学校真正从国家方面获得资金、设施上的支持。
二、俄罗斯非国立高等教育政策的实施效果及其对我国的启示
以上三个阶段显示了俄罗斯联邦政府对非国立高等教育从承认、确立、规范以及上升到对质量层面关注的整个过程。在这个过程中俄罗斯非国立高等教育取得了很大的成绩。到年底，俄罗斯境内共有各种高等教育机构1071所，其中非国立高等教育机构409所，占到高等教育机构总数的38%，成为高等教育的一个重要组成部分。非国立高校在校生数由1995年的13.5万人，增加到2002年将近50万人，占全国在校生比例10%以上。1999年8月俄联邦批准颁布《高等职业教育国家标准》，对高等学校的培养方向以及目录做出了明确的划分，确立了89个更宽泛的培养方向。到1999年，增加到97个方向，436个专业。目前非国立高校主要按其中33个方向、109个专业培养人才。
当然，俄罗斯非国立高等教育政策变迁中依然存在着许多问题。如盲目性问题，由于有关机构并没有对政策问题进行必要和全面的分析，没有看到高等教育的作为一个特殊的社会领域，其发展有其特殊性，只是简单的套用企业私有化程序，势必严重影响相关政策的适用性和非国立高等教育的发展质量，违背非国立高等教育发展的规律。另外，在教育政策领域，广泛意义上的政策主体具体包括:教育政策决策主体;教育政策执行主体和教育政策利益主体。其决策主体主要包括政府机构和官员，在俄罗斯非国立高等教育发展过程中，总统或者总理强权的作用被过分夸大，完全不计后果，有些时候的决策甚至脱离高等教育机构自身的状况和规律，这是十分危险的。
自上世纪80年代以后，我国民办高等教育开始发展起来，并成为我国高等教育中的一支主力军，为我国的高等教育大众化和市场化做出了重要贡献。
但是民办高校的地位问题和培养质量问题也日益凸显。一是我国民办高校与公立高校的平等法律地位难以落实，二是缺乏有效的监督。如有些民办高校自身行为不够规范，以谋取经济利益为目的，而这些高校往往办学质量较低，严重影响了整个民办高校在人们心目中的形象，但却得不到有效监督，政府定期对公办高校实施教学评估，但是对民办高校的办学质量却没有形成比较系统的评估体系。
我国与俄罗斯尽管所选择的社会制度不同，社会转型方式和速度有较大差异，但是两国都是从社会主义的母体中发展起来的，都处在复杂的社会转型时期，从计划经济体制向市场经济转化的过程中，目前都具有混合的社会经济所有制形式，应该说两国都具有相似的社会环境。在高等教育发展过程中，两国都出现过过分重视国立教育，而忽视非国(民办)教育的情况。而近些年来，两国非国立高等教育都迅速发展，两国非国立高校在办学主体上十分相似。针对前面提到我国民办高校的问题，通过分析俄罗斯非国立高等教育政策，笔者认为，俄罗斯非国立高等教育政策对我国民办高等教育的发展具有一定的启示和借鉴:首先，政府应该切实赋予民办高校以平等法律地位，可以考虑允许民办高校参与国家教育资源的分配，从政策上加强对民办高校的扶持力度。
同时，要完善对民办高校的监管机制，构建有效的综合评价体系。通过这种机制，规范民办高校的发展，保障其教育质量与我国公立高校教育质量的同质性。
另外，在有关民办教育政策的制定过程中，应该兼顾政策决策主体、政策执行主体和政策利益主体三方面的利益，克服主管部门一些不切实际甚至是武断决策。同时，要从教育实际出发，而不能盲目照搬其他领域的改革办法。
（来源：《民办教育研究》）