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　　关键词：高等教育中外合作办学项目；治理水平；路径

高等教育中外合作办学项目约占中外合作办学机构、项目的4/5，其治理水平的提升直接关系到整个中外合作办学整体治理水平的提升和质量、效益的提高。研究高等教育中外合作办学项目治理水平的影响因素以及存在的主要问题，探索治理水平提升的有效路径，具有重要意义。

一、影响高等教育中外合作办学项目治理水平的多重因素

　考察高等教育中外合作办学项目治理水平的提升必须从治理现代化的视角进行审视。从这个视角看，高等教育中外合作办学项目治理水平提升明显受到政府、市场和文化这3个因素的影响。

　　1. 从政府因素来看，政府关注内容的变化和政策的调整会直接影响高等教育中外合作办学项目治理水平的提升。教育行政部门将政府战略意图以及政策的调整以各种会议及政策文件的形式传导到各个下属及有关的组织机构，要求其遵照执行，这是高等教育中外合作办学项目治理水平提升的现实行政推力。2003年3月1日国务院颁布行政法规《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）以来，在众多的涉外办学形式中，中外合作办学（机构及项目）形式被放在了重要位置，《条例》及其实施办法影响着其治理水平。2016年2月中办、国办印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（以下简称《意见》）是建国以来第一份全面指导我国教育对外开放工作的纲领性文件，也是指导中外合作办学的纲领性文件，提出了今后相当长时期中外合作办学发展的战略目标。《意见》对中外合作办学提出的总体要求和任务可以概括为“提质增效、服务大局、增强能力”。2017年4月，教育部国际合作与交流司司长许涛在教育部新闻通气会上指出：“中外合作办学水平稳步提升，已进入‘提质增效、服务大局、增强能力’阶段”，同时还指出，“当前最重要的工作就是按照中央的统一部署，贯彻落实好《意见》”。中国高等教育学会中外合作办学研究会理事长、厦门大学中外合作办学研究中心主任林金辉教授也明确指出，新时期中外合作办学的政策主线只有一条，那就是提质增效、服务大局、增强能力。可见，新时期教育行政部门对高等教育中外合作办学的政策调整，使得高等教育中外合作办学项目治理水平的提升成为一种政策趋势和政策导向，产生了重大的现实推动力。

　　2. 从市场因素来看，市场中经济力量的变化是推进高等教育中外合作办学项目治理水平提升的重要力量。当前，市场中经济力量的强大影响力逐渐改变了人们对高等教育质量的需求，享受更优质的教育成为新的需求增长点，反映在高等教育领域中是人们在选择中外合作办学项目时，除了费用上的考量，项目的办学质量也日益成为考虑的重要因素。也即在市场需求的压力下，对中外合作办学项目的治理，已从单纯保证项目运作的有序性与稳定性，规范办学的内容形式和主体行为，增强“包容性、吸引力和竞争力”转向了提供更为“多元化、个性化、高质量”的保障。质量的提高，是中外合作办学项目治理的新诉求。在市场的驱动下，高等教育中外合作办学项目的招生人数总体规模扩大，但要保持增长的可持续性，“质量提高”已经势在必行,而高等教育中外合作办学项目专业的科学化设置是“质量提高”的前提和保障。从市场和专业设置的逻辑关系来看，适应和满足经济社会发展和市场需求，是高校专业设置的出发点和支撑点。积极探讨高校专业设置与市场需求的有效衔接，对于满足经济社会发展需求，促进高校的持续长远发展具有重要意义。因此，高等教育中外合作办学项目专业设置的出发点和支撑点也应该遵循市场需求，紧紧抓住市场中经济力量的变化，成为提升治理水平的重要力量。

　　3. 从文化因素来看，教育文化，特别是高等教育管理文化的变迁是高等教育中外合作办学项目治理水平提升的内在推力。当前，高等教育管理文化已从传统的“控制支配型”模式转向“协同治理型”。这种变化，在高等教育中外合作办学领域集中表现为项目治理文化对现阶段中外合作办学活动的深刻影响。这种治理文化的转变，主要体现在从封闭性、随意性、依附性向开放性、法治性、自主性的转变，其主要特点变为服务型治理。这种服务型文化与质量意识相关联，更注重在提供满足不同人群教育需求的同时，致力于服务质量的提升。高校是协同治理文化实现的主体，其协同治理文化在提升中外合作办学项目治理水平方面主要表现在依照《条例》及其实施办法等相关法规、规章的要求由中外双方组成“项目管理委员会”。该机构由校领导、相关学院、教务处、学生处等多方人员组成，在明确项目名称、合作层次、合作专业（或课程）、合作形式、招生人数、教育教学计划、双方责任、经费管理办法以及争议解决办法等方面进行协同治理。因此，高校作为提高项目治理水平的主体，其对“项目管理委员会”管理水平的好坏直接影响着项目治理水平的高低,因此，转变高校的管理文化理念成为重要的内在推力。

二、高等教育中外合作办学项目治理现状分析

截至2017年6月，我国高等教育中外合作办学项目数达1921个。近年来，尤其是中办、国办印发《意见》以来，高等教育中外合作办学项目治理水平不断提升，有力地保障了办学项目质量和效益的提高。但是，由于高等教育中外合作办学项目治理的复杂性以及办学主体的多元化，总体上看，其治理现状和水平与新时期对中外合作办学提质增效的新要求仍不相适应，存在提升的空间。下面通过考察全国高等教育中外合作办学项目中“地域布局，项目的层次、类别分布，项目的学科、专业分布”这3个主要维度，探究高等教育中外合作办学项目的现状。

1. 地域布局。目前，高等教育中外合作办学项目的地域分布大致呈现出了“东—中—西”数量依次递减的格局。（见表1）与此相关程度较高的因素是，我国的经济发展水平由高到低亦是“东—中—西”级差的阶梯状分布。项目数量分布主要集中于经济、文化、科技更为发达的东部沿海城市地区，东部地区的11个省份有1131个（占58.89%），中部地区8个省份有606个（占31.55%），西部地区12个省份有184个（占9.58%）。可见，东部沿海发达地区的高等教育中外合作办学项目占有数量超过中西部地区的总和。项目数量位居前6位的省市为：江苏304个（占15.83%），黑龙江176个（9.16%），上海163个（8.49%），浙江128个（6.66%），北京123个（6.40%），山东106个（5.52%）；后6位为：贵州18个（0.94%），新疆11个（0.57%），甘肃1个（0.05%），宁夏0个，青海0个，西藏0个。同时，东中部地区在省一级政府层面所提供的政策支持和配套设施远远优于西部地区的支持力度。对高等教育中外合作办学项目的地域分布的情况分析表明，政府的政策支持直接关系到办学项目的数量和可持续发展，是重要的资源保障。

从另一方面看，当前，对项目的地域治理尚处在失衡状态，主要体现在：项目地域分布的不均衡，东中部地区数量集中，仅江苏、上海、浙江3省市就占到30.97%，且优质项目集群效应开始显现；而西部地区项目数量稀少，其中尤其是宁夏、青海、西藏尚没有中外合作办学项目。这种治理的失衡除了与地域经济发达程度不同、经济总量水平迥异及配套设施完善程度等因素有关外，还与地方政府的支持力度密切相关。分析发现，地方政府对高等教育中外合作办学项目的支持力度不一，尤其是部分省份的政策支持不足，表现在：东中部地区地方政府能充分利用制度红利并出台优惠政策促进本地区高等教育中外合作办学项目的发展，而西部地区地方政府层面的政策执行力和治理能力不足，相关的配套政策出台滞后且缺乏可操作性的指导意见。这也进一步说明，项目地域分布的均衡性以及项目治理水平的平衡性仍有待提升。

2. 学科、专业布局需要优化。按照学科领域划分，高等教育中外合作办学项目涉及自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文与社会科学以及跨学科等领域。根据表2数据可知，不同的学科领域所占项目数量差异较大，具体表现在：在全国高等教育中外合作办学项目中，工程与技术科学项目数有495个（占54.76%）、人文与社会科学221个（占24.45%）、跨学科101个（占11.17%）、自然科学有40个（4.42%）、医药科学有37个（4.09%）、农业科学有10个（1.11%）。根据相关统计数据，这101个跨学科项目，高职高专有52个，占51.49%；本科层次有36个，占35.64%；硕士研究生层次有10 个，占9.90%；博士研究生层次有3个，占2.97%。跨学科项目覆盖了管理学、经济学、工学、理学、医学、农学、法学、教育学、艺术学10个学科门类，理学与工学、管理学与经济学、经济学与法学、工学与经济学、管理学与工学之间的交叉融合关系明显，学科群初现规模，而教育学、医学、艺术学处在相对边缘位置。根据表3数据可知，当前在高等教育中外合作办学项目中，无论是高职高专、本科还是研究生层次的专业布点都主要集中于经济学类、管理类、计算机类、机械类等，且这三个项目层次的专业分布呈现趋同设置现象。

高等教育中外合作办学项目治理的目标，一方面要借助项目转变和优化既有的人才培养模式，提升人才培养质量，另一方面要使得专业设置的科类结构与教育事业发展、市场动态需求相适应。根据现实情况看，对项目的治理远未达到以上目标。当前，跨学科人才培养已成为国际教育界的共识。中外合作办学项目中学科的合理搭配与分布对人才培养的跨学科素质和能力具有直接影响。统计发现，项目在学科领域的分布数量中，以工程与技术科学项目数495个最多，农业科学10个最少，跨学科项目数101个，只占总数不到12%，且所跨学科专业领域以经济学、管理学以及工学为主，主要是两两交叉融合，覆盖面窄又缺乏深度，难以真正提升人才培养质量内涵。在专业设置上，无论是高职高专层次、本科层次还是研究生层次都盲目扩张同类型的专业，多重复设置经济类、管理类、计算机类等低成本办学专业，忽略教育系统中的科类结构平衡和就业市场需求。

类别、层次布局需要优化。在现有的高等教育中外合作办学项目中，从项目层次的省域分布数据来看，高职高专占本省项目数比例超过50%的有11个，分别为：新疆（90.91%）、山西（90.48%）、海南（86.36%）、贵州（72.22%）、河北（67.61%）、江苏（65.79%）、安徽（65.12%）、广东（58.82%）、四川（58.49%）、湖南（56.14%）、内蒙古（52.38%）；而所占比例较小的后6位分别为：西藏（0.00%）、青海（0.00%）、宁夏（0.00%）、甘肃（0.00%）、黑龙江（0.57%）、辽宁（4.76%），且高职高专比例超过50%的省份占总省份数量的35.48%。硕士研究生及以上层次项目主要集中于东部一线城市，其中北京（48.78%）、天津（29.17%）、广东（25.00%）、上海（24.54%）等。在高等教育中外合作办学项目的类别分布上，高职高专类职业教育项目有764个，占总数的39.77%；本科层次及以上的普通教育类项目为1157个，占比60.23%，其中本科层次项目930个，硕士研究生层次项目211个，博士研究生层次项目16个。职业教育类项目占比虽与普通教育类占比存在一定差距，但高职高专项目数占比已与本科层次项目数占比相差不多，仅为8.65%。

3.高等教育中外合作办学项目的层次结构和类别构成体现着项目整体发展的水平态势。当前，高职高专类职业教育项目占总数的39.77%；本科层次及以上的普通教育类项目所占比例60.23%，其中本科层次项目930个（48.42%）。可见，项目主要以本科层次为主，其次是高职高专层次，所占比例最小的是研究生层次。数据表明，高职高专层次和研究生层次的发展均未摆脱数量以及规模的增长治理困境。高职高专项目所培养的学生必须是具有可以直接从事一线产业的生产管理服务操作技能型人才，其应用型和效益性突出。数据显示，高职高专项目的分布明显体现出了无序态势，西部的12个省份中有8个省份的高职高专项目的占比数量尚不到50%。从全国范围看，中外合作办学研究生层次的项目为211个，所占项目总数比例10.98%，特别是博士研究生项目数仅占0.83%。这一数据表明，在层次结构中，研究生尤其是博士生项目不足，与国家和地方对高层次国际化人才的需求难以适应。　　

三、高等教育中外合作办学项目治理水平提升的路径

当前，高等教育中外合作办学项目的发展已由规模扩张转入质量提升阶段，实现治理效能和社会效益的提高已成为新的追求。基于上述分析，笔者提出高等教育中外合作办学项目走出“治理困境”，提升治理水平的若干现实路径。

　　1. 区域发展布局仍需进一步调整政策，把着力点放在推动中西部项目的布局均衡。发挥政策导向效用，是高等教育中外合作办学项目治理的重要手段。高等教育中外合作办学项目的区域分布不均衡，东部地区项目发达，而中西部项目欠发达。事实上，细究之下不难发现，高等教育中外合作办学项目中地域分布失衡与地方政府政策支持不足，看似两个不同问题，实则是互为因果的辩证关系。二者相辅相成，相互作用，互为条件，高等教育中外合作办学项目分布的地域失衡导致了地方政府配套政策的供给动力不足，而地方政府支持性政策的缺失，同样会引发项目布局的地域性失衡。故而，为发挥地方政府政策的整体性效用和实现项目地域分布的合理布局，需要“发挥政策导向效用”来解决问题。一方面，国家教育行政部门在整体布局规划上、审批项目上，进一步给予中西部地区政策倾斜，进行区域布局的宏观调控；另一方面，地方政府（主要是中西部地区）应根据区域实际办学需要，组织相关专家进行调研论证，出台更具指导性意见的高等教育中外合作办学项目实施政策，并保证政策实施中的“整体化”和“连续性”，以增加可利用资源的充裕程度，为引进优质教育资源提供良好政策环境和公共服务。

　　2. 注重分析市场需求，优化专业和学科布局结构。注重分析市场需求，优化学科专业结构是高等教育中外合作办学项目治理过程中的关键内容。高等教育中外合作办学项目中学科分布不尽合理与专业科类结构趋同问题，实际上是项目的实际运作中学科门类布局、专业设置与市场需求相脱节的问题，进而导致了低成本专业重复设置和人才培养的知识、素质及能力欠缺。高等教育中外合作办学项目中学科专业的类型结构设置不仅仅是一种获取外部相关利益以及资源的方式，更属于一类影响着人才培养结构、规格和质量的独特人才培养模式。学科专业类型和结构设置的科学合理与否，会反映在人才培养质量的高低上，在很大程度上直接决定人才在就业市场中综合竞争力的强弱。因此，提升项目治理水平的路径应立足于“市场需求”这一基点，通过借助互联网、大数据、云计算等现代信息技术手段，全面地收集和挖掘与项目有关的各类市场信息，准确分析与研判市场上的产业需求与职业需求发展态势，基于数据的决策支撑适时对项目的学科专业类型和结构设置比例进行动态调整；同时，还应建立健全学科专业预警机制，在高校层面、区域层面以及国家层面实现信息的共建共享，实现学科专业预警机制与高等教育中外合作办学项目联动治理，以期增强项目治理的科学性与有效性，最终使得学科专业的科类结构设置能符合市场需求，并反映国家教育事业发展需要，提升人才培养质量。

　　3. 提升规划设计层次和高度，发展高层次项目并平衡项目类别。提升规划设计层次和高度，发展高层次项目并平衡项目类别，是高等教育中外合作办学项目治理的重要环节。高等教育中外合作办学项目中层次结构不合理与类别构成不匹配，绝大部分为本科层次，硕博研究生层次占比仍然偏少，且职业教育类存在重复引进低层次项目的问题。这说明高等教育中外合作办学项目治理不仅需要关注数量规模的增长，更要注重优化项目结构，扩大高层次项目的比例。首先，要统筹规划项目发展的整体性方案，在充分考虑各地区项目实际发展情况的基础上，力求科学合理的规划项目在不同地区的层次划分。以区域的项目集群化发展和院校特色项目高端化发展为方向，以高层次引进项目为突破口，进一步聚集优质教育资源，重点发展研究生层次的项目。其次，在平衡职业教育类与普通教育类的项目类别的基础上，以质量评估为契机淘汰和重组职业教育类中的低层次重复性项目，发展与社会需求相适应的高质量优质项目。社会组织特别是非政府组织具有自治性和非政治性，决定了其可以承担中立方的质量评估功能，通过第三方评估，可为高等教育中外合作办学项目治理提供“评估鉴定、咨询服务、科学研究及监督导向”的客观性和实效性服务。通过更科学合理的第三方评估，可以为项目的类别调整以及质量保障等提供客观独立的意见和评价，从而更好的助力项目建设。项目质量的保证与认可离不开科学合理的评估，以第三方评估保障项目实质性质量，已然成为了治理的新诉求。

4. 激发高校主体活力，实现工作重心下移。高校作为高等教育中外合作办学项目最重要的举办者和实施者，在治理过程中扮演着举足轻重的角色，激发高校主体活力，是高等教育中外合作办学项目治理的重要手段。首先，要增强高校服务意识，实现高校管理高等教育中外合作办学项目的职能由管制型向服务型的转变，服务型文化与质量意识相关联，更注重在提供满足不同人群教育需求的同时，致力于服务质量的提升，从而实现高等教育中外合作办学项目水平的提升。其次，要加强协同治理意识，高校要积极发挥“项目管理委员会”的作用，对该校高等教育中外合作办学项目进行统一管理、指导和检查评估，在中外双方优势互补共同治理下，提升项目水平。最后，高校应利用好办学自主权，以本校办学特色和优势学科为基础，辅以对国外优质教育资源的引进、借鉴和创新，切实加强课程教学建设和师资建设，切实落实质量控制的重要“标准”。2006年，教育部提出“4个1/3”的标准要求，这是对高等教育中外合作办学项目课程教学与师资的基本数量要求，准确把握了质量建设的“核心”。十几年来，尽管对“4个1/3”有不少争议，尽管几轮中外合作办学评估发现许多办学项目达不到这个要求，但是，总体上看这个要求对于高等教育中外合作办学提质增效的作用是积极的，在政策调整之前，办学主体仍应该加以执行和落实，以确保办学主体持续的活力，改进落实情况不平衡的局面，从而实现整体项目水平提升的目标。

文章来源：《中国高教研究》2017年第12期

作者：廖菁菁，厦门大学中外合作办学研究中心博士研究生，福建厦门　361005；贵州师范大学讲师，贵州贵阳　550001