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欧洲高等教育区质量保障标准：发展与启示

高教研究中心　发布日期：[2018-06-14]

随着高等教育在经济发展、国际竞争力和社会凝聚力中的作用日益增强，高等教育质量保障成为世界各国关注的热点。正如 Hassan 所说，问责、质量和生产力是 21 世纪全球高等教育改革的关键词。质量作为高等教育的生命线，既是回应问责的要求，又是提高生产力的关键。欧洲早在 20 世纪 80 年代就开始关注高等教育质量保障。随着欧洲政治经济一体化和博洛尼亚进程的推进，高等教育质量保障被明确界定为博洛尼亚进程的目标之一。为了使欧洲高等教育区（European HigherEducation Area，EHEA）的质量保障活动有统一的参考框架和标准，促进EHEA的透明性和流动性，欧洲高等级教育质量保障协会（European Association for Quality Assurance in HigherEducation，ENQA）及其他“E4 集团”的成员，于 2005年联合起草并发布了欧洲高等教育区质量保障标准（Standards and Guidelines for Quality Assurance in theEuropean HigherEducation Area，ESG2005）。ESG2005的出台， 极大地推动了欧洲高等教育质量活动的开展，并成为了欧洲高等教育区质量保障的基石。 随着对ESG2005实施经验的总结和高等教育发展新状况的出现， 为增强其适用性，2015年ENQA 对ESG2005进行了修订，形成了ESG2015。 在“双一流” 建设的背景下，透视ESG的发展历程、内容与理念，能够为我国高等教育质量保障活动及世界一流大学的建设提供经验借鉴。

一、发展历程

1998 年 5月 25日，法国、德国、意大利和英国四国的教育部长在索邦大学就“欧洲高等教育应协调一致发展”这一主题发表了联合声明，即索邦宣言。该宣言指出，应构建一个开放的欧洲高等教育领域，促进欧洲范围高等教育机构的合作，促进学生和教职工的流动。1999年6月，29个国家的教育部长在博洛尼亚举行了会议，共同签署了博洛尼亚宣言，就共同建设EHEA的愿望达成共识，并将“促进欧洲质量保障方面的合作，制定可比较的标准和方法”作为六大目标之一。在索邦宣言和博洛尼亚宣言的影响下，根据1998年9月欧盟理事会颁布的《关于欧洲高等教育质量保障合作的建议》，ENQA于2000年成立，其使命在于为多样化的EHEA 构建质量保障体系。 为推进博洛尼亚进程达到其质量目标， 实现ENQA 的使命，ENQA 推进小组一方面加强与高等教育机构和大学生之间的联系, 在与欧洲学生联合会（National Unions of Students inEurope,ESIB； 现在改名为European Students’Union，ESU）、欧洲高等教育机构协会 （European Association of Institutions in HigherEducation，EURASHE）和欧洲大学协会（European University Association，EUA）合作过程中形成了“E4 集团”；另一方面也加强自身改革，以增强组织力量。ENQA自2003年9月将推进小组改革为董事会，提高了独立性,制定了更加严格的会员标准，并于 2004 年正式成为独立协会，开始作为一个正式的质量保障机构出现在政治舞台上。

作为博洛尼亚宣言的后续行动，EHEA 通过教育部长会议来讨论欧洲高等教育的发展与行动。自博洛尼亚宣言之后，EHEA成员国又举行了8次教育部长会议。ESG作为欧洲高等教育质量保障体系的一部分是历次部长会议逐步形成的。

2001年，第一次教育部长会议在布拉格举行，该会议强调质量保障体系的重要地位，开始呼吁高等教育机构应该与ENQA及其他“E4 集团”进行合作，共同建立一个普遍的质量参考框架。随着ENQA的发展和高等教育一体化的推进，2003 年柏林教育部长会议把提高高等教育质量界定为EHEA 建设的核心。各国部长一致认为，要实现高等教育国际化和里斯本战略（使欧盟成为以知识为基础的，世界上最有竞争力的经济体）， 必须保障和提升EHEA 的质量。由此，部长们正式要求ENQA 与EUA、EURASHE 和ESIB 合作制定EHEA 质量保证标准、程序与指南，探索EHEA 质量保障活动和质量认可机构的同行评议标准，并于下次会议（2005年卑尔根教育部长会议）之前提交。

按照“高校自身为其质量负责”的原则，柏林教育部长会议之后，ENQA 开始主持ESG的起草工作。在起草过程中，ENQA 遵循了“格拉兹宣言”的精神——— 欧洲层面的质量保障在于增进透明度，促进相互信任，充分尊重不同国家背景及不同学科的多样性。在此基础上，ENQA 借鉴了其试点项目“跨国欧洲评估项目（TransnationalEuropeanEvaluation Project， TEEP）”的经验；同时参考了ECA（European Consortium for Accreditation）于2004年12月发布的《良好行为规范》、ESIB于2004年4月发表的 《关于在欧洲层面达成一致的标准、程序和指导方针的声明》和《关于质量保证和认证机构同行审查的声明》等重要文件；此外还邀请EUA、EURASHE、ESIB、“E4 集团”等质量保障组织提出建设性意见，借鉴国际经验，将相关的国际视角带入标准的起草过程。

2005年，卑尔根教育部长会议正式通过并采用了ESG2005。该标准为欧洲高等教育质量保障提供了一套普遍意义上的准则，并成为了ENQA的入会标准。ESG2005由基本介绍、欧洲高等教育质量保障标准和指南、质量保障机构同行评议模式、未来的观点和挑战四个部分组成。它不仅包含欧洲高等教育区内外部质量保障的标准和指南，还在第三部分提出了建立基于国家审查的欧洲高等教育质量保障机构注册局的设想。基于这份标准，卑尔根公报指出“我们承诺引入质量保证机构同行审评模式，我们欢迎基于国家审查的质量保证机构注册局的设想， 我们要求ENQA 与EUA、EURASHE 和ESIB 进一步合作来促进其实用性，并通过后续小组向我们汇报”。

卑尔根会议之后，ESG2005开始在EHEA实施。为促进欧洲高等教育质量保障的持续发展和ESG2005的成功应用，2006年ENQA与EUA、EURASHE、ESIB联合举办了首届欧洲质量保证论坛，并于此后定期举行。到2007年伦敦教育部长会议时，所有的EHEA国家都开始将ESG2005作为质量保障活动的标准，并取得了一些实质性的进展。其中，外部质量保障活动的规范性得到了很大发展，内部质量保障中学生的参与度得到了提高。与此同时，按照卑尔根会议的要求，“E4 集团” 在伦敦教育部长会议时提交了“E4 集团质量报告”，对欧洲高等教育质量保障注册局运行模式和框架进行了说明，并得到认可。2008年3月4日，作为博洛尼亚进程中第一个法律实体，欧洲高等教育质量保障注册局（European Quality Assurance Register for HigherEducation，EQAR）在布鲁塞尔正式成立。其职责在于保障质量保障机构的质量，提高外部评估活动的可靠性和有效性，促进高等教育质量的持续提高。EQAR的成立来源于ESG2005的建议，EQAR 的会员纳入标准亦是ESG2005，这使ESG2005在欧洲质量保障活动中的基础地位和权威性进一步得以确认。 正如2009年鲁汶教育部长会议时，ENQA 在《ENQA在EHEA质量保障的立场声明》所指出的那样，ESG2005四年的实施经验已经清楚地证明了它在不同国家和组织中的适用性。

ESG2005所取得的成效并不意味着质量保障标准的完满和终结，这仅是一个开始。随着高等教育性质的变化、终身学习的兴盛、互联网学习的引入和学生本身的改变，学习、教学和评估的方式也在不断更新。与此同时，如何在实践中真正遵守ESG的标准？如何在不同国情下对标准进行解释？独立的真正意义是什么？这些问题也引发了诸多争论。为了应对高等教育发展的新状况和ESG2005运行过程中出现的新问题，欧盟委员会在2011年发布的《高等教育质量保证进展报告》中，明确指出应重新审议ESG2005。为了对ESG2005的实施和修订有一个全面的分析，自2010年10月至2012年4月，“E4 集团”实施了“欧洲高等教育质量保障标准的实施和应用 （MAPESG）”项目，对ESG2005在47个博洛尼亚签约国的实施和应用状况进行调查。结果表明虽然ESG2005极大地促进了EHEA 的质量保障进程，但是依然需要继续改进。 这种改进不是对原则与内容的全面修订，而是在视野上使之与博洛尼亚进程相关联，在清晰度上消除语言使用及标准本身的模糊性，在使用中进一步提高教职员工对标准的认识。根据该项目的研究结果，在 2012 年布加勒斯特教育部长会议时，各部长要求“E4 集团”与所有的利益相关者 （特别是 BUSINESSEUROPE 和EQAR） 进行合作，认真修订ESG，以提高其清晰度，增强其适用性和实用性。

布加勒斯会议后，“E4 集团” 与其他利益相关者合作，对ESG2005进行了修订，并于 2015年提交埃里温教育部长会议，形成了新的质量保障标准———ESG2015。为增强适用性，ESG2015更多地考虑了欧洲高等教育发展的新情况，对多样性和质量文化给予了更多的关注；为提高清晰度，ESG2015引入了一些新的概念，如学生中心学习、学生生命周期等；为扩展实用性，ESG2015参考了欧洲有助于提高高等教育透明度和信任度的其他工具，如资格框架、ECTS 和文凭补充等。 虽然ESG2015能够更灵敏地应对不断变化的高等教育背景，但是标准的修订，无疑会给用户带来一系列的挑战。 因此，2015年 11 月 1 日至 2018 年 1 月 31 日开展了两阶段的 “通过制度和实践创新促进质量提高项目 （Enhancing Quality Through Innovative Policy & Practice，EQUIP）”。该项目旨在支持和促进ESG2015高效嵌入EHEA， 以确保景中的适用性。与此同时，该项目还“向利益相关者提出欧洲层面的政策建议， 以支持 2018 年 5月将在巴黎举行的EHEA 教育部长会议” 。

ESG作为欧洲高等教育区质量保障活动的标准和指南，既是高等教育内外部质量保障活动和质量保障机构遵循的一般准则， 也是ENQA 和EQAR 的会员纳入标准，它提高了欧洲高等教育质量保障活动的有效性和可靠性，推动了欧洲高等教育的互认性和流动性，促进了欧洲高等教育质量的持续改进。

二、理念与内容

ESG的目的是建立EHEA 质量保障的通用标准，促进高等教育的流动性和国内外的互认性。 鉴于成员国家在政治经济、社会文化、教育传统、高等教育发展状况等方面的差异性和多样性， 为保障ESG的普适性，ESG只是为高等教育质量保障活动提供了一个普遍意义上的准则，而非具体的质量目标或实施过程。ESG的主体内容分为三部分：内部质量保障标准、外部质量保障标准和质量保障机构标准。（具体内容见表 1）每一项标准都包含一个指南，用以解释标准的意义或描述标准的实施方法。其中，内部质量保障标准是外部质量保障标准的基础，外部质量保障标准是对内部质量保障标准的审查，质量保障机构标准则是外部质量保障活动得以有效开展的前提。这三部分作为一个整体，相辅相成，共同形构成了欧洲高等教育质量保障活动的基石。

（一）基于学生中心的内部质量保障标准

高等教育的根本职能是人才培养，高等教育质量保障活动的根本目的是为了保障人才培养的质量。基于此，ESG内部质量保障标准关注学生学习、学生发展和学习产出，从政策规划、学生管理与支持、教师建设、 信息管理和定期审查等五个方面对此进行了规定，形成了基于学生中心的内部质量保障标准。

就政策规划而言，ESG要求高等教育机构应该有公开的、由学生和其他利益相关者共同设计的内部质量保障政策。 虽然内部质量保障政策的制定、实施和修正过程均取决于高校自身， 但是ESG明确要求学生应参与内部质量保障政策的设计，并特别将学生这一主体明确标识出来，要求警惕任何形式的学生歧视，突出了学生在内部质量保障中的责任，从顶层设计上肯定了学生在内部质量保障中的地位和角色。

就学生管理与支持而言，ESG将满足学生的发展需求作为重点。 首先，学生发展条例应包含学生在校期间的各个阶段。 学生的录取、学习考评和毕业考核是连续性的一系列过程，学生的发展条例必须包含每个阶段，并在学生录取前预先公布。其中，学生的录取政策、 录取程序和录取结果应具有一致性和透明性；学生学习中考评信息的收集过程、分析工具和监控手段应按照明确的规定进行；学业的最终认证应与里斯本认可公约相一致，并与其他大学、质量保证机构和国家ENIC 中心合作，以保证EHEA 学业认证的一致性。 其次，实施以学生为中心的学习、教学和评价。 以学生为中心的教和学意味着激发学生学习动机，关注学生学习过程，促进学生自我反思。 因此，高校教学应在尊重学生及其需求多样性的基础上，使用灵活的教学方法，鼓励学生发展自我学习意识，同时保证足够的教师指导，并对学生投诉采取正当的处理方法。 在此基础上，学习结果的评价应采用事先公布的评估标准和方法，以学生为中心，评价学生预期学习成果的达成度，并将评价结果及时反馈给学生。 最后，提供充分的学习服务支持。 学习服务支持对于促进以学生为中心的学习和学生的流动具有重要意义。为了使学生获得良好的高等教育体验，ESG认为高校应提供图书馆、信息技术设施等物质资源支持和辅导员、学习顾问、其他咨询者等人力资源支持。在提供学习服务支持的同时，也应充分考虑到学生群体的多样性和学生中心教学模式的需求。

就师资建设而言，ESG关注教学工作的有效开展。 随着学生的多样化和对学习成果的关注，以学生为中心的教和学推动着教师角色的不断变化。教师不仅仅是知识的传授者，更是学生学习的指导者。 基于此，ESG认为在教师发展过程中，高校应提供有利的环境，鼓励教学方法的创新，并通过学术活动来加强教学与科研之间的联系，促进教职员工教学能力的发展，推动教学工作的有效开展。

就信息管理而言，ESG要求有效地收集、 分析、应用并公开有关学生培养质量的信息。学生培养质量信息的收集与分析，对了解并持续改善学生培养质量至关重要。ESG认为，高校需要关注和收集的学生信息至少包括：关键绩效指标，学生人口学概况，学生的升学率、毕业率和辍学率，学生满意度，学校提供的学习支持服务，毕业生的就业信息等。 在信息收集和分析过程中，学生作为主要利益相关者之一应该参与其中。对信息分析的结果，高校应及时向社会公布，公布内容应至少包括高校提供的课程及课程的预期学习成果，授予的资格，教学、学习和评估程序，合格率和学生的学习机会，毕业生就业信息等。

就质量监控而言，ESG强调基于学习成果的专业监控、评审和外部质量审查。 专业是学生学习知识和技能的基本单位，是高校完成教学使命的核心与关键。 为了保证专业目标的达成，回应学生和社会的问责，促进专业的不断完善，对专业进行实时监控和定期评审必不可少。 基于学生中心的教与学，ESG认为对专业的监控和评审应充分考虑学生学习及学习成果的完成情况、学生对专业的期望与满意度、学习支持服务及专业目标达成的适用性。 在此基础上，为确定高校内部质量保障体系的有效性，高校应自觉进行周期性的外部质量审查。 这种外部审查，可以根据高校所在地区法律框架的要求，采取不同的形式，侧重于不同的组织层面（如专业，教师或高校）。 但无论何种形式或层面，外部质量审查都应关注学生的学习结果，并为相关利益者提供可靠的信息。

（二）基于改进的外部质量保障标准

外部质量保障活动是在承认内部质量保障活动的基础上，对内部质量保障活动有效性进行审查。 为了协调内外部质量保障活动之间的关系，有效促进高等教育质量的不断提高，ESG认为外部质量保障的根本目标， 是在充分考虑内部质量保障结果的基础上，促进高校质量的持续改进。基于改进的根本目的，ESG对外部质量保障活动的程序进行了规定。

1.外部质量保障活动的根本目的是促进高校质量的持续改进。外部质量保障活动的目标既是确定具体实践程序的依据，也是判断活动有效性和目标达成度的标准。 虽然不同的外部质量保障活动，其目标的侧重点有所不同，但ESG认为，不管是何种形式的外部质量保障活动， 其目标都应该至少考虑到三个因素：提供明确的结果及整改建议、高校的工作量和成本、提高高校的质量。其中，工作量和成本是高校质量改进的可行性条件，明确的结果和整改建议是高校质量改进的指南，提高高校的质量是改进的结果，这三个考虑因素均直接指向高校的改进。

2.外部质量保障活动的实施应具有透明性和持续性。 外部质量保障活动，通常是校外评估专家在对相关材料进行审查（一般包括自评报告和其他支撑材料）和实地考察基础上，形成一份评估报告，以确定高校的质量状况， 并为后续改进行动提供建议的过程。在此过程中，ESG要求保持程序的透明性，以保障外部评估结果的影响力和可接受性。 同时，质量保障是一个持续的螺旋上升的过程，外部质量保障活动并不是以外部反馈或高校内部后续改进活动的结束而结束，因此，ESG要求在下一次外部质量审查时，应充分考虑自上次质量审查以来被评机构取得的进展，以保障高校质量的持续改进。

3.评估专家组应具有多样性、独立性和专业性。外部质量保障的核心是评估专家组及其提供的专业知识，为了保障外部评估活动的专业性和评估结果的有效性，ESG认为评估小组的专家成员应至少包括管理者、学者、学生、雇主以及其他专业人员等，并通过相应机制确保专家的独立性。这些人员均应该参加并通过评估技能培训，具备适当的评估技能。 从而使评估专家组基于不同的视角和专业知识，真正发掘被评机构的优劣，保证评估结果的可靠性和改进建议的合理性。

4.评估报告应为被评高校提供明确的后续行动指导。 外部评估活动的结果，一般以评估报告的形式来呈现。 虽然其结果的呈现形式可能有所不同（例如建议、判断或正式决定），但是鉴于评估报告是应对社会问责的证据和高校后续行动的指南，ESG认为报告必须结构清晰，语言简洁，可以为被评高校提供明确的后续行动指导。鉴于此，报告至少包括以下内容：背景描述（被评估高校的具体情况）、评估程序的描述（包括涉及的专家）、资料分析与发现、结论、良好的做法、后续行动的建议。 这样既可以增强被评机构对自身的认识， 也可以增强评估结果和改进建议的说服力，从而明确被评高校的整改方向，促进其采取适当的后续整改行动。

5.建立完备的上诉程序。 上诉程序是允许被评高校对外部质量保障过程表示不满的一种渠道。ESG认为，上诉程序应该是外部质量保证程序设计的一部分，并明确告知被评机构。通过上诉程序，被评高校可以质疑评估结果是否是基于合理的证据、 标准或程序，各评估机构也可以用专业的方式处理被评高校对评估结果的误解和不满，从而促进评估机构与被评机构之间的交流与对话，确保外部质量保障结果的可靠性和后续改进行动实施的通畅性。

（三）基于独立的质量保障机构标准

博洛尼亚进程的一个重要目的，是推进质量保障机构的有效运作， 促进不同国家质量保障机构的互认。 为了实现这一目标，ESG制定了基于独立的准入标准和行业规范，认为只有在确保质量保障机构独立性的基础上，才能实现质量保障机构的专业性、可靠性和欧洲层面的互认性。ESG基于独立的质量保证机构标准，主要包含三方面的内容。

1.组织独立。ESG要求质量保障机构应有主管部门正式批准的官方文件（如政府文件，立法或组织章程等），来认证并表明其从事第三方独立工作。即质量保障机构应具有独立的法人地位，作为行为主体不受高等教育机构、政府等利益相关者的干涉。 之所以要求官方认证，是为了保障评估机构认证结果（特别是为了监管目的时）被国家、公众和其他利益相关者所接受。

2.运行独立。质量保障机构需要开展其赖以存在的ESG第二部分规定的外部质量保障活动，这些活动可能包括评估、审查、审计、认证或其他类似活动，在进行这些活动的全过程中，应保持独立不受干扰.基于此，质量保障机构应该独立设置清晰明确的目标，建立独立的内部质量保证程序，并将其转化为日常工作的一部分，以提高质量保障活动的可靠性和完整性，不断改进自身质量。为了保障运行的独立，ESG要求质量保障机构应在其官方网站上提供其内部运行和质量保障有关的政策。这些政策的内容至少包括：确保参与活动的所有人能够胜任并以专业和道德的方式行事，防止任何形式的歧视或不容忍，确保分支机构开展的任何活动和发布的材料与ESG保持一致，与所在司法管辖区有关当局的适当沟通，持续改进的内部和外部反馈机制。 与此同时，质量保障机构也应该确保其自身有足够的人力和财力来支持其高效地组织和进行外部质量保证活动，以确保质量保障机构实质上的独立。

3.结果独立,即外部质量保证活动的最终结果由质量保障机构独立负责。虽然参加外部质量保障活动的专家小组来自不同的利益相关者（包括学生），但最终的评审结果， 由质量保障机构进行审定并负责。各质量保障机构定期发布的描述和分析其外部质量保证活动总体结果的专题报告，由于其在高等教育系统的结构化分析和质量保障活动的反思总结中具有重要作用，ESG也要求质量保障机构应对这些信息进行彻底和仔细的分析，对分析结果负责。

当然，外部质量保障机构的独立性，是建立在一定条件基础上的。为了确保质量保障机构的专业性和可靠性，对其进行定期的外部审查必不可少。ESG规定， 质量保障机构应至少每五年进行一次外部审查，以证明其符合ESG的要求。

三、结论与启示

（一）尊重高等教育的多样性

随着高等教育从社会边缘走向社会中心，其社会服务功能日渐强化，开放性也日益增强。 正式高等教育机构定位的分化与重组，非正式高等教育课程的异军突起，都使得高等教育不得不面对日益增多的差异性和复杂性需求。与此同时，高等教育系统内部学生需求的多样性，教学模式的不断更新，经费来源的日益分化等又进一步加剧了多样性。EHEA的48个成员国之间政治经济制度、文化传统、高等教育发展状况均有所差别。面对如此复杂的多样化的背景，很难用统一的标准来规定所有的高等教育质量保障活动。但是，随着高等教育的国际化、流动性日益增强，为了促进欧洲高等教育的一体化发展和国际互认，使利益相关者对质量保障有一个普遍的理解，又需要一个有效的高等教育质量保障框架。因此，ESG提供的是一个普遍意义上的指导准则，而非一个狭隘的、规范的和高度统一的标准或质量保障活动具体实施过程的详细流程，它明确规定“流程的使用不应该抑制多样性和创新”。并随着欧洲高等教育多样化发展的新状况，对标准进行适时和适当的修订，以增强其实用性和适用性，促进多样性质量文化的发展。

自1999年我国高等教育扩招以来， 高等教育在发展过程中呈现出百花齐放的状态，各种高校分类研究更是层出不穷。据此，我国虽然实行了分类评估，但是随着高等教育发展的分化与综合，单纯的分类评估并不能完全适应高等教育的发展特点。在评估中尊重高等教育的多样性，也并不意味着针对每一种类型或形式的高等教育出台相应的质量保障标准，而是在尊重高校特殊要求的基础上，增强高等教育质量保障的兼容性和可比性。 因此，如何统筹高等教育的多样性与一致性？如何在不损害多样性的基础上开展质量保障活动？ 如何增强质量保障标准的普适性和兼容性？如何促进高等教育质量的可比性与互认性？都需要我们进一步思考和借鉴。

（二）统筹内外部质量保障活动

无论是内部质量保障活动还是外部质量保障活动，虽然其根本目的都是为了保障人才培养的质量。但是，由于内外部质量保障活动立场的不同，内部质量保障与外部质量保障之间的矛盾自评估活动开展之初便已然存在。高校强调自治，将外部质量保障活动视为对高校自治和学术自由的侵犯，要求更少的外部干涉；外部质量保障强调问责，回应利益相关者的诉求，要求对高校人才培养质量定期检查，随时监控。为了协调两者之间的冲突，ESG明确指出“外部质量保障标准是基于内部质量保障标准的基础上形成的”，“高等教育机构对其自身质量负责”。这实际上就是将外部质量保障建立在内部质量保障基础之上，要求外部质量保障活动充分尊重高校的自主性和主体地位， 内部质量保障活动主动回应外部的质量审查。 在具体的质量保障标准中，ESG进一步规定内部质量保障标准，要求高等教育机构应进行“周期性的外部审查”， 外部质量保障标准要求外部质量保障活动应 “涉及对ESG规定的内部质量保障标准实施有效性的审查”。如此，便把内外部质量保障活动真正关联起来，使两者相辅相成，协调发展。

在“双一流”建设的背景下，我国也积极地开展着各种高等教育质量保障活动， 强调自我评估的重要性，关注高校在质量保障中的地位。但是，我国的高等教育评估活动大都由教育主管部门发起，人们的关注点多集中于外部评估的结果而非内部质量保障的进展，从而导致高校的内部质量保障活动多是为了应付外部评估，内部质量保障往往沦为外部质量保障的附属。 与此同时，我国高等教育内部质量保障存在诸多问题，如尚未形成完备的内部质量保障体系、缺乏内部质量保障机构、质量持续改进机制尚未建立，从而使内部质量保障严重缺乏规范性和自觉性。外部质量保障活动考察更多是外显的、可观察的指标，高校自身内隐的观测点还需要依靠高校自身去发掘。 因此，定义并厘清内外部质量保障活动之间的关系，将内外部质量保障真正置于同一框架之下，增强两者之间的衔接性， 促进内部质量保障活动的有效性和规范性，是当前我国高等教育质量保障需要关注的问题。

（三）保持问责与改进之间的平衡

关于问责与改进之间的关系存在根本性的分歧。一些评估机构认为，外部质量保证本质上是一个“消费者保护”问题，其目的在于问责；另一些评估机构认为，外部质量保障是提供建议和指导，其目的在于改进。问责强调“证明”，改进强调“发展”。正如伯顿指出的那样，改进与问责是硬币的两面，尽管截然相反，但却是一个整体。 基于此，ESG认为，“一个成功实施的高等教育质量保障体系将会为高等教育机构和公众提供高等教育活动质量的信息（问责），同时提供如何改进的建议（改进）” 。 问责与提升应该并行，在回应问责的同时改进质量，发展质量文化。 为促进两者的平衡，ESG采用的一个最有效的办法便是关注学生学习成果。通过构建关注学生学习成果的质量保障标准，收集和分析学生的学习过程和学习结果的产出，一方面高校可以基于学习成果评价对专业设置、教学模式、教师培养等人才培养环节进行改进，提高后续的人才培养质量；另一方面高校通过展示学生学习结果的相关证据，可以来回应政府、市场、学生及其他利益相关者的问责。从而避免高校在改进与问责之间进行两难选择。在此基础上，ESG强调外部质量保障活动的根本落脚点是质量的改进，从而进一步使改进的观念深入到质量保障的活动中去，避免高校为了应对问责所进行的避免惩罚行为和问责对评估有效性的阻碍。

随着我国“双一流”建设的推进，我国的高等教育处于发展的岔路口。 一方面需要持续改进和内涵发展，另一方面又要不断回应社会各界的问责，问责与改进之间的矛盾日益凸显。 目前我国的评估活动重 “输入”轻“输出”，各高校的《本科教学质量报告》大多也是以回应政府政策为主要内容。虽然行政和社会的问责有利于促进高校不断满足国家和市场的人才培养需求。但是，大学作为具有自身逻辑的有机体，有其自身特色和发展路径。单纯的问责虽然能确保合格的高等教育机构，却不能产生独具特色的一流大学。 因此，当高校自身的水平较高时，可以侧重于改进，当高校的水平不足时，可以侧重于问责。但无论如何，都应该通过关注学生中心和学习成果，将改进和问责捆绑在一起，在回应问责的同时，将质量改进作为根本目的，以促进高等教育发展的内驱力和主动性，增强高等教育的活力。

（四）增强质量保障机构的独立性

将质量保障机构的独立性作为基本原则，一方面是高校自治的要求，另一方面是质量保障机构有效运行的要求。 高校作为一个具有自身发展逻辑的有机体，需要独立自主地决定其发展目标与路径。只有确保质量保障机构的独立性，才能最大限度地保障大学自治免受不良干扰。与此同时，质量保障机构的专业性和独立性， 是保持评估结果可靠、 有效的基础。EHEA的49个成员国中，不同国家的质量保障机构类型各不相同，有的是自治的独立机构或公共机构，有的是独立的政府机构，有的是教育部附属的独立机构。但是无论是哪种类型，他们均遵循独立性原则，并按照ESG规定的组织独立、 运行独立和结果独立标准开展工作。

自20世纪90年代以来，欧洲及世界各国的高等教育评估模式改革均呈现出质量保障机构独立性增强，政府向间接管理角色转变的趋势。 虽然我国也在强调“管办评分离”，要求从政府主导逐渐转向由第三方专门机构独立进行专业评审，并加强各省市（自治区）专业评估机构的建设。但是，目前我国的评估机构大都是官方或半官方性质的，真正独立于高校和政府的评估机构少之又少。而且，目前我国依然没有对评估机构的统一认证标准和行业规范，导致现有的独立机构质量参差不齐，第三方评审结果的权威性和专业性也因此备受质疑。从而使我国高等教育外部质量保障活动依然是以政府为主导，其他利益相关者的参与远远不够。高等教育质量保障作为一项专业极强的活动，需要具有专业水准的、独立的、规范的评估机构来组织开展。因此，我国迫切需要构建第三方质量保障机构的准入机制和行业规范，促进第三方评价机构的独立发展和运行。

作者：陈寒

文章来源：《中国高教研究》2018年第6期