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黄洪兰:探索营利性与非营利性民办高校分类管理——以吉林华桥外国语学院为例

高教研究中心 发布日期:[2018-09-11]

摘要:《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》从营利性与非营利性民办学校分类标准、民办学校治理、政府管理、组织协理、社会共治等维度提出了分类管理的具体要求,并责成地方尽快制定配套的管理办法。2010年,吉林华桥外国语学院承担了民办学校分类管理的国家教育体制改革试点项目。作为一所实体高校,其在非营利性民办高校管理方面较早地、探索性地践行了本次新法新政中的相关制度设计,办学成效显著,能够为其他高校提供方案借鉴。但鉴于新法新政为地方政府制度设计留下的空间较大,对民办高校所提出的要求具体而广泛,因此地方政府和民办高校仍然有很多深入挖掘和探索的地方,比如法规建设、章程建设、党组织建设、第三方组织建设以及信息公开制度建设等方面。

关键词:民办教育新法;营利性;非营利性;民办高校;分类管理

2016年11月,十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(以下简称《民促法》),确立了对民办高校实行营利性与非营利性分类管理。2017年1月18日,国家层面又出台了配套的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)作为新法实施的具体指导。新法新政的颁布,突出了促兴办、保健康的民办教育发展宗旨,强调完善扶持政策与加强规范管理并重,弥补了过去只重扶持或者只重监管的制度缺陷,为地方各级人民政府积极探索、稳步推进落实符合地方实际的实施意见和配套措施提供了法律框架。但是到目前为止,各地配套的分类管理办法少有突破,民办高校举办者分类选择也是举棋不定,其背后的原因是复杂的。处在民办教育发展的历史转折点,面对地方迫切需要解决的分类管理的难点和重点,文章基于新法新政的管理维度,以“探索营利性与非营利性民办高校分类管理办法”试点高校的实际做法及其所取得的经验为例,分析非营利性民办高校分类管理维度和具体办法,为地方政府落实相关的分类管理政策以及民办高校举办者分类选择提供些许参考。

1.以新法剖析分类管理的紧迫性

大力扶持民办教育发展是本次新法的突出亮点。它不但延续了过去法律中所强调的民办高校享有与公办高校同等的法律地位,更加细化了民办高校在财政、税收、用地、收费、奖励等方面的扶持办法,解决了过去政策不明朗所带来的民办高校扶持政策难以落地的制度性障碍。新法中建立的差别化政策体系更是释放了国家层面引导非营利办学的强烈信号,用“积极鼓励”“大力支持”明确了国家鼓励的办学方向,规定政府补贴、基金奖励、捐资激励只适用于非营利性民办高校。这是国家在发展民办教育、谋划教育全局的技术路线。为此,从发展民办教育导向上看,政府支持非营利性办学、扶持非营利性办学政策真的是要“落到实处,不是落到膝盖上、脚面上”。

依据《民促法》第46条、第47条、第51条的规定,以及《若干意见》中第6条、第13条的规定,国家对非营利性民办学校的扶持方式可以归纳为9种,具体包括助学贷款、奖助学金、政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免以及出租、转让闲置国有资产。其中,助学贷款、奖助学金这2种经费资助的直接受益对象是学生,是国家按照严格程序定额发放到学校,再由学校发放给学生的。所以对民办高校而言,助学贷款、奖助学金虽然具有部分地解决生源问题的溢出效果,但是没有为高校带来直接性财政收入。土地划拨、税费减免以及出租、转让的闲置国有资产是在不增加民办高校办学资金总额的基础上,以间接扶持的方式,减少民办高校财政支出。这部分财政支持已经通过其他规范的形式加以固化,民办高校只享有法律或者政府限定的权利,而没有支配权和管理权。没有支配权和管理权,没有现金流,也就意味着民办高校没有“合法化”私用的可能性。余下的政府补贴等4种方式属于直接的财政扶持,是作为高校的公用经费的。它们直接增加高校办学资金,高校对其拥有支配权、使用权和管理权。这4种财政扶持方式成为本次新法新政的一个亮点,成为推进民办教育分类改革的助推器。“调整优化教育支出结构,加大对民办教育的扶持力度”不再是空想。非营利性民办高校在原有竞争优势的基础上,预期将会获得更多的政策扶持,尤其是借助财政资助政策,办学资金将会有规模性的扩张。如此大量公共财政资金投入非财政性经费举办的民办高校,不但要以营利性与非营利性分类办学为前提,更要以加强民办高校管理为保障。

2.以新法检视民办高校分类管理的维度

要构建完善的扶持制度,就要有与之相配套的管理办法,以保障扶持制度的落实。但遗憾的是,非营利性民办高校管理办法却没有出台,这为有针对性地管理非营利性民办高校带来诸多不利,地方政府需要尽快出台与之相配套的管理办法。吉林华桥外国语学院(以下简称“华桥外院”)2010年被确定为承担“探索营利性与非营利性民办学校分类管理办法”项目的民办高校。华桥外院自承担改革试点任务以来,就非营利性民办高校办学模式进行了深入的理论研究与实践探索,并取得了较好的办学效果。在此,结合新法新政的管理规定与华桥外院的试点成果,文章归纳出非营利性民办高校分类管理维度和具体可行办法。

(一)守在准入,明确非营利标准

民办高校营利性与非营利性分类管理是党中央、国务院确定的重要改革方向,是教育领域改革的重要内容。《民促法》第2条就明确规定了民办学校分类准则,即举办者是否取得办学收益,取得办学收益就是营利性的,不取得办学收益,办学结余全部用于办学是非营利性的。显然此条是针对原法中“合理回报”的修正,但是仅此一条还不足以明确非营利性标准,容易导致民办高校发展的混乱。纵观新法,非营利性民办高校还必须同时符合其他两条标准:一是必须保障非营利性民办高校享有独立法人财产权,拥有学校财产的所有权、使用权、处分权和收益权,任何组织和个人不得侵占;二是学校终止时,举办者不享有剩余财产分配权,剩余财产继续用于其他非营利性办学。综合上述观点,作为非营利性民办高校,学校资产没有明确的所有者,其财产是社会化资产。今后新办的非营利性民办高校基本属于捐资办学。

华桥外院早在2006年就以司法公正为依托,完善了学校法人产权制度,从根本上保证了办学的非营利性。首先是设立学校法人。学校依法注册登记、依法办学,建立了学校法人制度,这为确立学校法人财产权奠定了基础。其次是建立了学校法人财产权。学校现有的全部资产,包括举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累全部足额过户到学校名下,登记为学校法人资产,归学校法人所有。再次是以法律形式承诺学校产权的社会化。华桥外院的举办者在2006年就做出财产处置声明,承诺偿还债务后的所有财产在举办者身后全部留给社会。财产公证使华桥外院彻底走上了财产社会化的捐资办学道路。最后是“零”回报。在“合理回报”合法化的年代,举办者依然按劳取酬,不要求任何形式的回报。从分类标准来看,华桥外院的改革是突破性的,是创新性的,它对于非营利性办学的理解深刻而又执着。华桥外院非营利办学思想和践行完全符合国家对非营利办学的期待。

(二)重在善治,完善民办高校内部治理结构

完善民办高校内部治理结构是优化非营利性民办高校内部权力配置,理顺学校内部管理机制,充分释放民办高校体制活力,实现非营利性民办高校内涵式发展的有效途径。其中法人治理结构是内部治理结构的核心。《若干意见》第19条就完善学校法人治理做出明确规定:民办学校要依法制定章程,按照章程管理学校;健全董事会(理事会)和监事(会)制度;健全党组织参与决策和监督制度;完善校长选聘制度;学校关键管理岗位实行亲属回避制度;等等。新法通过上述规定是要达到4个“实现”:一是实现依法治校;二是实现内部权力的分配与制衡;三是发挥党组织的监督保障作用;四是实现权力主体成员的优化,提高决策效力,由此最终保障大学管理民主、决策民主。

华桥外院在完善内部控制方面进行了改革,在诸多方面不但与新政相匹配,而且向民主化迈进了一大步。第一,在法人治理结构方面,举办者进一步放权,优化理事会成员结构,让更多的学校内部人员和政府部门代表、教育界知名人士、相关行业专家、社会贤达人士等外部人员参与到决策过程中;建立监事会与教职工代表大会、学生代表大会三位一体的监督机制。其中监事由校外有一定社会地位的人员担任,主要负责对包括经费使用、资产管理等在内的工作进行事中、事后监督;教职工代表大会每年听取并审议学校上年度的财务工作报告,维护教师对学校办学管理的知情权、参与权,保障了教师参与民主管理和民主监督的权利。第二,华桥外院以完善规章制度为保障,实现制度化管理。华桥外院在办学初期就提出了民主化、制度化、程序化的管理理念,所以在学校管理的方方面面非常注重用法治思维和法治方式处理改革发展中的问题,做到在确定各机构的权利、义务、责任时有制度依据,防止滥用权力。第三,华桥外院重视学术委员会建设,推进学术权力与行政权力相对独立。2013年学校就明确了学术委员会的功能定位,把学术委员会作为学校的最高学术机构,注重学术委员会在学科专业设置与建设、学术发展和学术评价、人才培养方案与计划制定等方面的审议作用;同时优化学术委员组成,使之由以行政领导为主转为以相关学科领域有代表性和影响力的专家、教授为主;此外举办者退出学术委员会,把学术事务交给学术委员会独立处理,并聘任知名学者、专家担任学术委员会主任。改革之后的华桥外院,基本建立起与非营利办学性质相符合的学校组织管理结构。

(三)立在党建,发挥党组织的领导监督作用

坚持中国共产党的领导,是我们中国特色社会主义最大的政治优势和最本质的特征。它体现在治国理政的方方面面,自然包括对民办高校的领导,这在《民促法》中给予了明确的规定,是新法的一个重要特点。民办教育新法修改的第1条就是提出加强党的建设。而后《若干意见》第3条和第19条分别从党组织建设和党组织作用方面提出了关于加强民办高校党建的基本内容,强调了发挥党组织引领、决策、管理和监督作用:一是实现委派民办学校党组织负责人的全覆盖;二是授予委派的党组织负责人督导职责;三是强制实行党组织领导班子进入决策机构和监督机构,打通督导渠道;等等。

加强党的建设是本次修法以及《若干意见》中新增加的内容,需要特别重视和落实。其实颁布此法之前,很多省份和民办高校都实行了党委书记委派制度,华桥外院也不例外。为了确保党的教育方针在学校的全面贯彻落实,发挥党委书记的作用,华桥外院成立了党委,并把党的建设与治校办学高度融合,形成了有效的工作机制与运行机制。一是保证党委在法人治理结构中的地位。党委会主要成员直接进入理事会,参与学校决策,监督学校办学方向。二是实行党政联席治校。华桥外院的执行机构是以校长为核心的院务委员会。通过实行院务委员会成员和党委委员之间双向进入、交叉任职的方式,从体制上保障了党政联席治校,参与学校管理与监督。三是重视发挥党组织工作的主体性。华桥外院党委在党员、教职工代表大会、工会、共青团、学生代表大会等党群工作开展方面享有直接领导权和管理权,保证了党组织工作的相对独立性,发挥了党组织工作的积极性。

(四)责在管理,强化办学资金的监管

民办教育新法新政的一个突出特点是扶持与监管并重。《若干意见》在产权关系、资产管理制度、会计制度以及监督管理机制4个方面做了具体的规定。一是要实行学校法人制度,学校享有法人财产权。民办高校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下,学校存续期间,任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。二是要明晰财务管理制度,依法设置会计账簿,根据资产来源不同实行分类登记入账,提高资产使用效率。三是要推进信息公开制度,把资产清查结果公布于众,主动接收社会监督。四是要加强政府民办教育管理的实体机构建设,强化在民办高校年度报告、年度检查中的督导职责。五是要规范民办高校财务审计制度,实行第三方审计,使财务审计公开、公正、公平。

华桥外院作为探索非营利性民办高校办学模式的试点高校,把财务管理方面的研究与探索作为重中之重。一是建立了学校法人财产权。前文有所论述,在此不再赘述。二是完善资产管理办法。学校所获得的办学资金实行统一管理,并根据来源不同分类登记入账。三是完善会计制度。以《高等学校会计制度》为基础,结合民办高校特色,在合法合规的前提下,学校采用修正的权责发生制,增设符合民办高校发展及需求的科目,减少一些用不上的科目。四是实行第三方审计制度。在每个会计年度,学校都会聘请社会专业审计机构对财务收支进行年度审计和专项审计,并纳入教职工代表大会财务工作报告中。五是增设财务工作委员会,对学校重大财务决策和工作事项进行咨询、审议和监督,对学校财务决策进行事前评估。六是以落实安全管理责任为屏障,保护学校法人财产安全。华桥外院一直秉承“天下大事必从细而做”的工作作风,始终把校园安全放在管理的重要位置。

(五)公在协理,提高民办高校管理信度

公在协理指的是社会专业组织作为最广大的利益相关群体的独立代表,协助教育管理部门监督与管理民办高校办学。长期以来,第三方专业组织以及行业组织在民办高校财务审计、咨询服务方面一直发挥着重要作用,在政府与民办高校之间起到沟通和桥梁的作用。但是首次把行业组织和第三方专业组织在民办教育管理体系中的地位、作用合法化,保障其合法生成,并以法律形式确保他们的参与权与监督权的是《若干意见》。《若干意见》指出要积极培育民办教育行业组织,在民办学校会计核算、质量认证、教学评估工作中,发挥学校和政府之间桥梁和纽带作用,从而实现专业的审计制度、认证制度和评估制度,实现管办评分离。构建第三方组织制度的主体是政府,但是实施审计和认证的主体是第三方组织。而且根据第28条“民办学校行政管理部门根据评估结果,对办学质量不合格的民办学校予以警告、限期整改直至取消办学资格”的规定,第三方组织的审计和认证结果成为政府管理、评价非营利性民办高校的重要依据。第三方组织在政府与非营利性民办高校之间,再不是可有可无的灰色组织,而是成了监督与管理的关键一环。

华桥外院在办学过程中,一直重视发挥第三平台在财务管理和教学质量监控方面的协同管理作用。针对财务管理,华桥外院每年聘请有资质的会计师事务所进行财务审核;在教学质量方面聘请麦可思做年度评估。这些措施有效保障了学校资金安全和教学质量的提高。

(六)誉在公开,提升高校软资本

公开是指信息公开。信息公开“既不是物质资本、资金概念,也不是人力概念,而是政府认可和社会信任,是软资本”,是社会上影响面最广、社会参与度最高、成本最低的一种共治模式。公开信息是让更多的群体以舆论的力量,间接参与到学校管理中的有效途径。对民办高校来讲,公开信息有利于增强软资本,减少政府、社会、学校、学生(家长)之间的利益矛盾,为学校赢得良好的社会信誉,进而改善外部政策环境。其实在2010年教育部就颁布过有关信息公开制度的法规,但是在民办教育单行条例中再次单独提到,而且强调“强制”推行,可见民办高校信息公开势在必行,信息公开成为规范办学行为的重要内容。

华桥外院在探索信息公开过程中,一是通过校园网不断扩充学校基本信息、学生管理服务信息、学位学科信息、对外交流与合作信息等内容;二是对人民群众广泛关注的招生、人事等重点领域信息进行公开,如进一步扩大高校招生信息公开范围,实行高校招生“阳光工程”,并公开人事师资信息,包括校级领导、师资队伍结构、岗位设置等;三是通过每年的教职工代表大会公布学校上年度的财务报告,保障了师生员工的知情权。

华桥外院是分类管理的探索者,也是受益者,通过上述改革为学校发展创造了良好条件。一是公共财政支持不断增加,在办学总收入中的占比逐年提高。华桥外院2011年获得省属重点高校建设专项补助经费500万元;2012年开始每年获得非营利性民办高校办学模式改革试点项目经费3000万元;2016年获得“十三五”中西部高校基础能力建设工程建设经费以及教师职业年金政府补贴。二是享受与公办高校同等政策,尤其是在学生、教师待遇方面。华桥外院的学生享受与公办高校同等的奖助学金政策,在此基础上,继2014年成为“吉林省政府留学生奖学金”培养院校之后,2017年学校又获批“中国政府奖学金生委托培养院校”。同时,华桥外院较早具有教师系列专业技术高级职称独立评审权,教师享受与公办高校同等的出国培训、学习机会。三是学校办学实力增强。2011年,华桥外院成为培养翻译硕士专业学位研究生试点单位,到2014年硕士专业增加到4个;2014年学校被评为“全国高校毕业生就业工作50强”等。四是社会影响力扩大。2013年,在教育部、中国民办教育协会的重视和支持下,学校发起成立了全国非营利性民办高校联盟,并成为联盟主席单位。

民办教育属于公益性事业,是社会主义教育事业的重要组成部分,是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。民办教育新法与新政的出台,正是贯彻落实了该精神,引导民办教育健康发展。新法中的分类管理与差别扶持打破了民办高校原来的办学模式,使所有民办高校面临新的选择。国家非营利性办学导向,以及由此采取的差别化扶持和加大财政投入力度的政策,需要政府和民办高校重新审视未来发展方向和管理模式,在各地政府出台与《若干意见》相配套的地方政策之时,进一步做好监督规范工作,迎接新的挑战。

作者简介:黄洪兰,副研究员,博士研究生,从事民办教育政策、民办高校管理研究。 柳海民,教授、博导,从事教育基本理论研究。

文章来源:高校教育管理,2018,12(4):81-87.(原文有删减)