当前位置：学院主页》高教研究中心主页》文章内容

义务教育阶段非营利性民办学校的监管政策走向

高教研究中心　发布日期：[2018-09-21]

2017年5月, 上海市某民办小学在招生面谈过程中请家长填写调查问卷引起社会强烈反响。经过调查, 所在区教育行政部门对该校作出责成学校董事会对相关负责人进行追责、核减该校2018年招生计划等处理。

全国人大常委会于2016年11月7日审议通过新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》, 将营利性、非营利性民办学校“分类管理”上升为国家法律制度。分类管理表现在准入、扶持和监管等多个方面, 其中分类监管与实施分类许可登记、差别化扶持、不同退出机制等共同构成其具体政策措施。

针对分类监管, 教育部、人力资源社会保障部、工商总局随后印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》。国家层面未出台专门针对非营利性民办学校的监管政策, 并不意味着这类学校不存在监管问题。上述案例引发的问题需要研究机构和监管部门回答:对于义务教育阶段非营利性民办学校的监管政策将发生哪些变化?

一、“分类管理”后义务教育阶段非营利性民办学校监管的环境变化

监管政策制定是政府及其监管机构在系统分析监管环境基础上, 对监管对象、客体、方法等要素作出的综合决策活动。政策制定过程中既要遵循监管活动本身规律, 也要分析政策环境变化对监管价值和功能的影响。民办学校如何监管是由办学体制改革而伴生出的政策议题。由于企业和非营利组织介入公共教育服务, 政府行政监督部门需要将民办以及公私合作举办等不同体制学校作为监督对象, 依法按照不同监督权限对不同类型主体设置必要的监督机制。在分类管理法律制度确立后, 民办教育如何监管的议题已经演化为对营利性、非营利性民办学校如何实施分类监管。对于义务教育阶段, 法律规定只能举办非营利性民办学校, 这类学校提供服务的特殊性使其监管目的、内容、方法等表现出一定特殊性。

(一) 义务教育阶段非营利性民办学校提供的教育服务属性影响监管目标的设定

由非营利性民办学校“生产”公共服务, 既有别于市场提供私人产品, 也有别于公共部门直接提供公共服务。非营利民办学校参与提供公共服务的优势在于, 它允许在公共出资的服务提供中出现一定程度的多样性和竞争, 从而提高效率、减少成本。莱斯特·M.萨拉蒙 (Lester M.Salamon) 在大规模经验研究基础上, 将政府与非营利组织的关系总体定位为“合作伙伴”, 判断这种合作关系的适当标准是, 在不给双方的长处带来不必要伤害的情况下, 弥补两个部门的缺点。因此, 在“合作伙伴”关系定位下对非营利性民办学校的监管既不同于对政府举办教育机构的监管, 也不同于对提供私人产品的营利性民办学校的监管, 而是因教育治理变革而对新的教育服务“生产者”的一种规制方式。

(二) 使用财政资金补贴义务教育阶段非营利民办学校需要实施相应的监管

《民办教育促进法》修订完成后下发的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》 (下文简称《若干意见》) , 将“创新财政扶持方式”作为鼓励支持社会力量兴办教育的总体方向。这些扶持方式包括:建立健全政府补贴制度, 明确补贴的项目、对象、标准、用途;制定向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务的政策措施;设立民办教育发展基金, 支持成立相应的基金会等。对于非营利性民办学校政府还可以采取捐资激励等扶持措施。需要指出的是, 政府补贴并不仅仅是对民办学校举办者的支持。在经济学意义上, 这种补贴是政府对于受教育者承担的个人成本的补偿, 特别是降低社会不利人群的教育成本, 从而保证教育公平和社会公平。由于政府扶持使用资金的“国家财政”属性, 对获得资助的民办学校需要相应监管和问责制度保障其产出符合公共利益。针对财政资金监管《若干意见》专门规定, 财政扶持民办教育发展的资金要纳入预算, 并向社会公开, 接受审计和社会监督, 提高资金使用效益。但从实施分类管理的要求看, 现有监管措施对于不同类型民办学校差异并不明显, 对专门扶持非营利性民办学校的财政资金监管无法满足向社会公开、接受公众监督的要求。

(三) 义务教育阶段非营利性民办学校执行“禁止分配”规定的情况需要完善监管手段

非营利性民办学校“生产”义务教育这类特殊服务的活动受法律特有规定的限制, 《民办教育促进法》第19条以禁止性规定提出“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。这种禁止性规定并非仅仅体现在准入许可阶段, 而是贯穿于办学全过程。民办学校举办者选择“非营利”方式办学, 意味着主观上愿意接受来自政府的必要干预和约束。非营利组织与其他市场主体一样, 同样存在着追求成本收益而降低质量要求或者将办学结余用于个人分配的动机。在非营利制度规范下, 现实中由于有营利动机的行为不能得到期待的回报, 民办学校的实际控制人则可能采取一些不规范的办法来实施“自救”。因此, 克服这类组织“潜在的”营利动机对于教育服务公益属性的侵蚀, 正是政府对非营利性民办学校进行干预的理由。

二、非营利性民办学校监管政策制定的基本原理

我国传统的民办教育监管体制与“双重管理”体制相适应, 即以原《民办教育促进法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规为依据, 以业务主管部门与登记管理机关为主体, 以审批成立许可、年度检查等为主要措施, 更多属于经济性监管的范畴。政府对非营利性民办学校实施的“监管”, 在拓展准入、价格等用于市场领域的经济性监管概念的同时, 也要处理监管政策制定、监管工具选择过程中面临的诸多技术问题。

(一) 监管价值将更多通过使用“社会性监管”手段予以实现

传统意义上“监管”往往被等同于“经济性监管”, 目标是创造规范的“准入”条件和平等的“竞争”环境, 具体表现为对资本市场限制、负外部性、信息不对称等弊端的限制。受监管对象提供服务的“公益属性”影响, 对非营利性民办学校监管将体现出更加典型的“社会性监管”特征。社会性监管是指在市场经济社会, 政府为了弥补市场失灵和政府失灵而采取有别于传统政府干预行为的各种手段, 对诸如卫生健康、安全、环境保护等涉及社会价值的市场行为目标进行的主动干预活动。教育领域的监管与其他社会领域的监管目标是相同的, 即防止“政府失灵”。对此, 《若干意见》已经申明了这一目标, 即“坚持教育的公益属性, 无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位”。

社会性监管对于专业属性较强的领域通常采用专业监管方式。教育领域的“专业监管”体现为:教育监管机构应该有法律授权, 教育监管规则应该由程序设定, 监管的执行必须遵照规则, 监管的结果必须是可问责的。其中一个最明显的特征是使用专业化程度较高的工具即广义上的“技术标准”进行监管。这种技术标准“具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能, 可以成为行政机关判断事实认定构成要件的基准”。对于非营利性民办学校提供的教育公共服务质量的监测、评估需要广泛使用对教育质量进行事实和价值判断的“技术标准”。根据政府推行绩效管理的要求, 将日益强调运用“后验式评估”, 并将评估结果用于财政资金使用绩效的评定, 并影响后续的财政资金分配。

(二) 监管工具将作为政府工具“集合”的一个组成部分发挥作用

政府在实现自身职能时使用的通常不只是一种工具, 而是多种工具的“集合”。修订后的《民办教育促进法》对两类学校实施差别化扶持政策提供了法律依据。就非营利性民办学校而言, 政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面的扶持, 使这类学校获得更多的财政支持。此外还规定非营利性民办学校在税收、用地等方面享有与公办学校同等政策。这些扶持政策将充分强化其教育服务的“公益属性”, 体现的是对非营利性民办学校的鼓励。但与此同时, 这类新的扶持政策也为政府选择工具提出了挑战, 扶持政策的使用需要与监管等其他工具配合使用以实现政策初衷。

对此, 萨拉蒙认为对政府工具进行多视角分析能更好地认识各种工具的利弊得失, 他在对政府工具分析时提出了“选择理论”, 提出应对政府工具的几种主要的关键特征进行分析。在他的分析中, 监管工具与其他类型工具在强制性、直接性、自治性与可见性等关键特征上存在区别。例如, 在与“政府拨款工具”配合使用时, 尽管其本身对监管对象的强制性较高, 但政府拨款工具又可以适当提高自治性、可见性, 弥补了监管工具自治性、可见性均较低的不足。由此, 监管工具通过与拨款等其他工具的配合使用, 促进了政策预期目标和政府管理职责的实现。

(三) 实施监管应尊重非营利性民办学校作为自我管理组织的法律地位

政府对非营利性民办学校实施监管是对双方在合作提供公共服务过程中的法律关系的规范, 既有对监管对象的规范, 也有对自身的限制。政策制定过程中根据转变职能要求, 尊重其作为“非营利法人”的地位和权利, 在政策制定中要体现以下要求。首先, 清理涉及民办教育的行政许可事项, 向社会公布权利清单、责任清单, 严禁法外设权。其次, 依据管理职责确定民办学校监管事项和权限, 避免简单适用于公办学校监管工具。再次, 选择依据《民办教育促进法》等法律政策规定的工具对非营利性民办学校进行监管。总体上, 与发挥监管工具的“强制性”相比, 非营利性民办学校的办学自主权又要求政府监管工具维护监管对象的“自治性”, 意味着政府需要对两个部门关系的某些方面有一些克制, 需要帮助强化, 而不是弱化非营利部门与众不同的特点。

政府对非营利性民办学校监管政策制定的关键在于, 要在保护合法的公共利益责任与不损害非营利组织提供服务的质量、效率方面找到平衡。这种平衡使政府保障非营利性民办学校服务的公益性和自身发展的自治性之间得到协调, 达到一种“两全其美”的管理效果。在新的监管体系下, 政府与非营利性民办学校不是单纯的监管者与监管对象的关系, 政府将由“管制者”向“有限监管的服务提供者”转变, 非营利性民办学校则由“被管制者”向“可以自律的服务生产者”发展。

三、义务教育阶段非营利性民办学校监管政策的主要发展趋势

义务教育阶段的非营利性民办学校需要以更广义的“监管”思维对监管内容、监管工具、监管结果使用的变化进行分析。基于国家法律规定和民办教育分类管理改革先行地区的实践, 除教育法律法规执行、办学行为规范等基本监管事项外, 在监管政策上还将呈现以下发展趋势。

(一) “禁止分配”规定执行情况是首要监管内容

没有所有权人、淡化利益驱动, 不能对组织的盈余进行个人分配, 是构成非营利组织的要件之一。非营利性与营利性民办学校的区别在于, 存续期间举办者是否能够获得收益, 终止的时候剩余的财产是否能够分配。《民办教育促进法》第19条已对此专门作了规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益, 学校的办学结余全部用于办学。”对“禁止分配”法律规定的执行情况, 是对非营利性民办学校专门适用的监管内容, 也是政府监管“强制性”的具体表现。“禁止分配”规定执行监管的加强与完善, 将改变修法之前的不分配利润的捐资办学和取得“合理回报”的投资办学共存的不合理状况, 使《民办教育促进法》分类管理法律制度的价值现实化。

对“禁止分配”规定执行的监管重点是对非营利性民办学校的财务资产状况的监管, 从实现技术上通常需要禁止创立人、董事会成员、官员等内部人个人谋利, 成员薪酬限制在合理范围之内, 防止内部控制人从法人的交易活动中受益等规则是否得到了遵守。除财务监管手段外, 一些改革先行地区开始探索执行“禁止分配”规定与其他政策执行监管的配合, 以实现非营利性民办学校办学结余使用符合法律规定的目的。例如, 上海市教育行政部门2016年出台的《促进民办教育发展专项资金管理办法》规定的享受扶持政策的民办中小学应具备的四项条件之一便是“坚持教育的公益性, 出资人不要求回报”。此时, 对执行“禁止分配”规定的监管, 已经被“嵌入”了政府拨款等其他工具的执行过程, 并被作为非营利性民办学校享受法律法规规定的其他权利应具备的条件。

(二) 财政资助使用及其产出效果将逐步成为重点监管内容

对非营利性民办学校监管内容的变化, 往往与政府提供公共服务方式的变革联系在一起。《民办教育促进法》修订后的一系列配套政策已经明确, 对两类学校要实行差别化的扶持, 更多体现的是国家对非营利办学“鼓励支持”的一种导向。地方政府通常会在有关资助文件、合作项目协议中明确规定“专项资金重点用于支持办学不求回报、坚持教育公益性的非营利性民办学校的发展”等要求, 并以相应的方式监管其是否得到遵守。例如, 上海市《促进民办教育发展专项资金管理办法》规定, 对于以补贴、贴息和奖励等多种方式拨付政府专项资金的“单独核算”“专款专用”情况进行监管, 采取“市教委、市财政局定期对项目实施情况进行检查”的方式监管。这方面监管的难点是资金使用有效性, 因此需要建立完善的财政资金跟踪问责制度。对民办学校获得的政府专项资金使用效益的监管, 也渗透着“廉政”“节俭”等以往用于政府举办学校的监管理念。同时指出, 这一内容在适用于义务教育阶段非营利性民办学校时, “监管”工具往往成为政府工具“集合”中的一个“子工具”。由于与拨款工具相互配合, 就可以通过拨款工具对于资金使用效果“可见性”的增强, 弥补监管工具“可见性”的先天不足, 从而提高监管的实际效果。

在对财政资助政策执行情况直接监管的同时, 民办学校的教育质量也将被作为政府财政资金使用效果的“表征”进行监管。与对营利性民办学校教育质量主要实施最低水平的“合格”监管不同, 对非营利性民办学校教育质量的监管更为深入, 这种监管不只针对结果也将深入教育过程。基于非营利性民办学校与政府关于教育公共服务提供的“契约”行为, 对作为表征“契约”结果的教育质量的评估, 既可以用于政府对教育公共服务“生产”效果的问责, 也可以回应消费者和公众对服务效果的关注。这将使以往民办教育监管中缺乏对政府资金使用效果问责的状况得到改善。

(三) 委托第三方专业机构实施将成为重要的监管方式

由第三方机构接受委托并使用依据法规授权的专业监管工具将成为重要趋势。因此, 非营利民办教育的监管主体呈现出多样性特点。如有学者提出, 既要转变政府对非营利性民办教育的管理方式, 也要培育和购买第三方机构进行质量认证和评估。《若干意见》规定, 大力推进管办评分离, 建立民办学校第三方质量认证和评估制度。第三方机构实施监管, 同样具有克服政府监管的强制性可能产生的负面效应。强制性工具由于赋予了政府更明晰的执行权力、限制了参与者对政策目标的偏离程度, 因此通常更容易得到政治支持。但是, 高度强制性的工具也有一些广受批评的缺陷, 施加给监管对象更大的成本容易被忽视, 同时也会对监管对象的自由造成限制。为避免这种负面效应, 将更多采用基于标准和规则的专业监管, 主要表现为符合教育活动本身属性的监管工具将受到高度重视, 办学水平和教育教学质量评估工具将成为未来监管工具开发的重点。

具体而言, 第三方机构实施监管中通过对专业技术的充分运用, 会产生提高监管工具的“自治性”的效果, 弥补“强制性”过高对于民办学校自主办学可能产生的影响。与传统的命令型监管工具相比, 专业监管可以激发监管对象内在遵从政府规则的愿望, 将有利于把监管行为与政府普遍推行的绩效管理“联结”起来更好地履行政府承担的职责。第三方机构实施监管过程中也将更多采用对结果质量的“后验式评估”等方法, 在对非营利性民办学校监管方面展现出政府监管机构所不具有的优势。

(四) 充分公开并接受社会监督是监管结果使用的特征

信息披露制度是非营利法人运行制度的重要组成部分, 属于对非营利性组织的间接监管手段。目前, 绝大多数国家都要求非营利法人常规性地向特定机关报告一般性信息, 并向社会公开, 以此接受公众的监督。义务教育阶段非营利性民办学校教育服务的属性要求监管结果更加公开透明, 改变以往政府对于民办学校办学的问题行为处理结果很少公开的状况, 从不同角度提高监管工具的“可见性”。

首先, 对于非营利性民办学校的监管信息将实现充分公开。“公开透明”是政府及公共机构管理的重要特征。目前义务教育阶段民办学校的信息公开并未满足社会公众或“消费者”的需求, 家长或一些培训机构违规获取相关信息进行排名, 给广大家长带来了误导也扰乱了招生入学秩序。技术手段上, 教育部和各省教育行政部门正在建立的“民办教育机构信息公开”平台, 将在一定程度上矫正目前义务教育阶段民办教育市场“信息不对称”的问题。其次, 对非营利性民办学校执行教育法律法规、规范办学行为的监管信息还将与政府财政资金使用挂钩。上海市教育行政部门下发《关于切实规范中小学课程教学工作深入实施素质教育的若干意见》规定, 对于违反规定的义务教育民办学校, 由批准其设立的教育行政部门责令限期改正, 并取消当年政府专项扶持资金。再次, 不同机构对义务教育阶段非营利性民办学校监管的结果将充分共享。一项监管工具使用的成效体现为结果使用的充分程度, 及其对监管对象行为改革产生积极影响的程度。萨拉蒙认为对于一个政府工具在有效的同时还要衡量其“高效性”, 即它的使用是否实现了收益和成本的最优均衡。现行针对义务教育阶段民办学校实施监管的机构众多, 但各部门监管结果难以共享, 浪费了大量行政资源, 降低了监管工具的“高效性”。对此, 应该在承担监管职能的众多机构之间明确一个机构, 负责对义务教育阶段非营利性民办学校各类监管活动的协调, 同时推动各类监管活动结果共享。

（参考文献略）

作者简介：骈茂林，上海市教育科学研究院