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白俄罗斯高等教育改革新动向 博洛尼亚进程与私立高等教育发展
高教研究中心 发布日期：[2018-12-11]
白俄罗斯共和国位于欧洲中部，属于内陆国家。1991年苏联解体以后，白俄罗斯宣布独立并更名为白俄罗斯共和国。伴随其政治体制改革的开展和深化，包括教育领域在内的各类社会革新也相应启动。在高等教育领域，博洛尼亚进程的推动以及私立高等教育的发展，成为引人注目的趋势和动向。2018年3月，笔者赴白俄罗斯进行实地考察和调研，通过诸多资料的收集和整理，探求白俄罗斯高等教育改革的新动向。
一、白俄罗斯高等教育的历史演进
早在16—17世纪，在白俄罗斯土地上就建立起一批教堂和修道院附属学校，如洛戈尔斯克县（1522年）、莫吉廖夫市（1589年）、布列斯特市（1591年）、明斯克市（1612年）以及奥尔沙市（1648年）都开办了教会学校。16世纪末至17世纪初，在波洛茨克、格罗德诺市以及涅斯维日市等地出现了巴西利亚式学校和耶稣会大学，成为白俄罗斯高等教育的起源。16—18世纪，许多白俄罗斯人赴欧洲大学学习，并开始思考举办本国的大学。18世纪末，白俄罗斯并入俄罗斯帝国。1812年3月，亚历山大一世发布命令，将波洛茨克耶稣会转为学院，于1813年正式办学。1836年，俄罗斯帝国决定在莫吉廖夫州奥尔沙县高尔基地区新建一所农业学校，成为白俄罗斯农业大学的前身。20世纪初，白俄罗斯高等教育系统初步形成。1919年，白俄罗斯更名为白俄罗斯苏维埃社会主义共和国，同年2月，中央执行委员会发布命令在明斯克建立大学。1921年，白俄罗斯国立大学创建，成为该国第一所现代大学。在此后的高等教育发展进程中，政府以白俄罗斯国立大学的部分学科系为基础，将这些院系独立出来扩充为专业大学。
截至1940年，白俄罗斯已有25所高校，学生2万多人，教师900多人。卫国战争结束后，白俄罗斯高等教育系统日益发达，至1958年，已有学生5万多人，教授3 000多人。1991年，“白俄罗斯苏维埃社会主义共和国”改名为“白俄罗斯共和国”。目前，白俄罗斯共和国有51所高校，根据办学主体和属性，分为国立高等教育机构42所、私立高校9所。2017/2018学年，学生数达313.2万人。国立高校和私立高校都由教育部主管，高校校长委员会是高等教育系统最高咨询机构。
二、白俄罗斯博洛尼亚进程的推动
欧洲国家高等教育的博洛尼亚进程深受多重因素的影响：一是欧洲政治经济一体化改革不断寻求教育领域的呼应，欧洲各国可以借助进程形成共同的文化观念和价值理想；二是高等教育国际化趋势也要求高校加强国际交流与合作；三是出于增强自身吸引力和竞争力的渴求，欧洲高校也希望建立起彼此沟通的桥梁，从而共同推进质量进步，实现欧洲大学的复兴。早在1988年，欧洲430位大学校长就共同签署《欧洲大学宪章》。1997年《里斯本公约》出台，推动了欧洲各国高等教育文凭的互认，也成为具有重要约束力的博洛尼亚进程的奠基性文件。1998年，英、德、法、意四国教育部长共同签署《索邦宣言》，提出欧洲高等教育区的理念和协调学位制度的建议。这些探索性的前期工作，为博洛尼亚进程的启动和推进提供了重要依据。1999年6月，29个欧洲国家签订《博洛尼亚宣言》，提出了欧洲高等教育改革计划，确定了欧洲范围内高等教育系统的共同框架，标志着该进程的正式开启。该宣言秉持并弘扬《索邦宣言》的精神，主要由六项内容构成：使用易于理解和比较的文凭体系；采用本科—研究生教育两级制为基础的学位体系；建立如欧洲学分累积与转移系统等学分制度；消除促进师生等人员自由流动的障碍；推动欧洲在质量保障方面合作开发具有可比性的标准和方法；提升高等教育领域的欧洲维度。此后，一系列政策文件相继出台：2001年《布拉格公报》发表，进一步将终身学习、学生参与以及增强欧洲高等教育的吸引力等内容纳入发展目标；2003年柏林会议确立进程的行动方案，明确有限项目并完善组织保障机制；2005年《卑尔根公报》《伦敦公报》《鲁汶公报》以及《布达佩斯—维也纳宣言》等纷纷发表，确立该进程在新阶段加强参与全球化、推动社会公平以及提高学习能力等方面的新目标和举措。
博洛尼亚进程虽在诸多方面取得成就，但也存在着一系列有待解决的问题：在文凭体系方面，尽管部分国家已着手改革，仍有约2/3的国家尚未满足文凭补充说明的全部要求；在学位体系方面，欧洲高等教育区已经构建起更具普遍性的学位结构，但在第一阶段还未形成统一模式；在学分制度方面，欧洲学分累积与转移系统得到较好的贯彻，但将学分与学习结果相挂钩的工作需继续加强；在“以学生为中心”的学习方面，课程开发更重视学习结果的运用，但学习结果在学生评估中尚未得到广泛应用；在质量保障方面，就内部质保而言，越来越多的高校提出质量改进策略并公布质量保障评估结果，外部质保则更强调其成效及如何与欧洲高等教育区的标准、原则相符合；在社会维度方面，尽管各国已承诺学生群体应体现多样性，然而提供平等接受高质量高等教育的目标远未达成；在有成效的学习和就业方面，各国对于辍学率问题仍重视不足，对于高校毕业生就业问题也需进一步关注；在流动性和国际化方面，尽管多数国家都以文件的形式鼓励高等教育的国际化，然而其中过半缺乏国际化战略或指南。可见，为了更好地推动博洛尼亚进程，各国都需进行更深入的改革。目前，已有48个国家加入欧洲高等教育区。
2002年，白俄罗斯承认《里斯本公约》，之后多次就博洛尼亚进程进行研讨并参加国际会议。2010年，白俄罗斯总统亚历山大·卢卡申科宣布，白俄罗斯已获得加入博洛尼亚进程的许可，启动加入博洛尼亚进程的各项程序。2015年在埃里温举行的欧洲高等教育区部长级会议讨论了有关白俄罗斯被列入欧洲地区高等教育的相关问题，宣布白俄罗斯正式加入博洛尼亚进程，成为最后一个加入欧洲高等教育区的东欧国家。根据博洛尼亚进程的要求，白俄罗斯也推出一系列措施以更好地与国际接轨：一是发展和实施国家资格框架，使其与高等教育架构保持一致；二是建立与欧洲标准指南相符合的独立质量认证机构；三是监控学习成果的透明度，引进博洛尼亚宣言中欧洲学分转换与积累系统和文凭补充规定；四是师生流动性更加多样化；五是发展高等教育和终身学习的社会维度，修改相应体制以保证毕业生首次就业。重点改革领域主要涉及如下方面。
（一）改革学位体系
在学位授予与学分设置方面，欧洲学分互认体系（ECTS）规定，欧洲高等教育区的国家一学年学习相当于60个ECTS学分，每学分25～30小时，以便于国家间的相互转换。高等教育第一阶段应修得180～240个学分，学制3至4年，通常授予学士学位；第二阶段应修得90～120个学分，通常授予硕士学位；第三阶段不受该体系制约，通常授予博士学位。《白俄罗斯共和国教育法》规定的高等教育结构设置如下：第一阶段学制4—6年，获得专业文凭；第二阶段学制1—2年，获得研究生学术学位。在高等教育第一阶段，普通高等教育需修满240个学分；高等教育第二阶段需修满60～120个学分，取得硕士学位；特殊高等教育5—6年，修满300～360不等的学分，取得硕士学位；优秀毕业生可以继续深造，毕业后授予副博士学位和博士学位。可见，白俄罗斯高等教育的学分设置已逐步接近博洛尼亚进程的要求。
（二）修订专业目录
为更好地推动博洛尼亚进程，白俄罗斯着手构建国家资格框架，其中信息技术和管理领域已形成较为完善的资格框架，层次清楚、描述规范。国家资格框架建设的关键是专业目录的修订。2015年2月，白俄罗斯共和国部长会议明确提出，在修订《教育法》的过程中要优化专业目录。分类目录的修订原则涉及如下方面：（1）减少专业与学历资格的数量，把狭隘专业并合为一组；（2）符合雇主要求；（3）无专业领域；（4）目录分类组符合联合国教科文组织“教育与专业培训的领域”；（5）专业名称符合经济活动名称（基于全国经济活动分类目录）；（6）国家课程符合教育阶梯（根据《国际教育分类标准》ISCED）以及学历资格（根据国家资格框架）。2015年修订后的《全国专业与学历资格分类目录》规定：白俄罗斯高等教育第一阶段共开设382个专业；第二阶段开设331个专业，其中科学教育类硕士学位193个，实践导向类硕士学位138个。可见，白俄罗斯高等教育在专业设置上既深受苏联高等教育体制的影响，又开始加快博洛尼亚进程的步伐。
（三）加强质量保障
加入博洛尼亚进程后，白俄罗斯成为欧洲高等教育质量认证协会成员。该协会要求在尊重本国高等教育体系的前提下，借鉴国际经验评价本国高等教育质量认证标准、要求和程序。从目前的情况来看，欧洲内部和外部质量保障标准都未能完全执行。白俄罗斯高等教育质量认证体系还不够完善，教育部坚持认定自身为教育认证的唯一主体，质量认证处负责该项工作，立法部门也不允许成立任何机构干涉高校质量认证这一环节。不过，白俄罗斯教育部的认证标准与欧洲高等教育质量保证联合会（ENQA）正好一致。高等教育质量认证夹杂复杂的问题和矛盾，包括白俄罗斯在内的许多欧洲国家短期内都难以解决。
（四）促进师生流动
在全球化背景下，白俄罗斯高等教育开展国际合作，加快融入欧洲高等教育区（EHEA）和欧洲研究区（ERA），参与欧亚经济联盟活动、独联体国家间创新合作项目及欧盟东欧伙伴计划的63项国际研发项目。白俄罗斯与独联体国家及欧亚经济共同体国家开展积极合作，如俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、亚美尼亚、格鲁吉亚和阿塞拜疆。欧洲高等教育机构也积极参加欧盟田普斯计划及伊拉斯谟世界项目等活动，以加强与各国的合作。2002年，白俄罗斯加入《里斯本公约》，承认外国教育文件和学历程序的合法性。此后，拥有白俄罗斯高校文凭的毕业生可以在112个国家工作，白俄罗斯高校与世界其他院校一起开展师生交流和实习项目。
（五）调整就业制度
白俄罗斯一直以来都由国家负责公费生的工作分配。根据分配制的要求，毕业生必须从事相关指定工作2年，紧缺专业延长至5年。对白俄罗斯大学来说，毕业生工作分配十分重要，因为分配成功率决定了次年的奖学金数量，也直接影响学校经费和教师收入，学校往往优先考虑国有机构和企业。分配制会引发一系列问题，如有的毕业生分配工作之前并没有受过专门训练而难以应岗。在博洛尼亚进程的推动下，政府需要采取更多措施，鼓励单位雇佣大学毕业生，如出台税收优待或其他财政政策；鼓励高校重视实践、提高毕业生就业率，如加强教育质量评级和监控，对高校的财政投入与毕业生就业水平挂钩，在高校建立职业咨询体系，帮助毕业生了解劳动力市场的需求和当前的热门职业。
三、白俄罗斯私立高等教育的规范
苏联时期的高校包括白俄罗斯在内，都属于国家并接受高度集权的管理，不存在私立高校。由于国家没有足够的资金对高等教育进行财政支持、国立大学对自费生培养数量有严格限制以及新形势下社会对与经济活动更密切相关人才（如管理、商务以及营销等方面）需求的增大，20世纪90年代前半期，白俄罗斯共和国开始出现私立高校。此外，俄罗斯等国的高校也在白俄罗斯设立各类分支机构。白俄罗斯私立高等教育在发展过程中呈现如下特征。
（一）规模有所缩减
与国立高校相比，白俄罗斯私立高校地位整体较低，主要发展函授教育，不培养学术骨干和硕士，其数量在1995—1997年保持在20所。为防止高校为多招自费生而降低录取标准，白俄罗斯教育部提高了颁发许可证的标准。资金压力、严格的政策以及生源的减少，导致私立高等教育规模缩减。2000年，私立高校数量减少至14所，2011年仅剩10所，目前只有9所。此外，进入私立高校学习的学生数从2004年开始减少，2007年录取14509名学生，2011年录取12180名学生。私立高校的学生比重不到白俄罗斯在校大学生总数的14%。根据2014/2015学年的统计，白俄罗斯第一阶段学生人数为362 907人，其中90.5%的人就读于公立高校，就读私立高校的仅占9.4%；第二阶段8855人中，91.3%的人就读于公立高校，就读于私立高校的仅占8.7%。笔者访问了白俄罗斯创建最早、办得最好的私立高校——现代知识大学，该校在校生最多时有7 500余人，现在不到1 000人。同时，国立高校中自费生的比重也日渐增大，在2014/2015学年中，第一阶段公费生占38%，自费生占62%，其中公立高校有52%的学生为自费生。只有通过国立高校入学考试的学生，才有资格享受免费教育。但自费生的学费也不高，一般在500～1 500美元，且可利用宽松的贷款制度解决经济困难；而私立高校学生必须全额支付学费。白俄罗斯高等教育机构的教师普遍具备较高的专业能力，据统计，45%的国立高校教师和41%的私立高校教师都具有科学学位。但就整体而言，私立高校的社会地位、社会认可度及规模都远不及国立高校，难以成为广大学生的首选。
（二）政府加强管理
1997年，白俄罗斯共和国部长会议通过《关于私立教学机构活动的组织和协调顺序的决议》，出台了一系列规定私立高校活动的文件，私立高校必须具备教育部颁发的许可证。其中现代知识大学作为第一所私立高校，接受教育领域活动的规范。《白俄罗斯共和国教育法》明确了其高等教育体系兼具公立和私立属性，肯定了私立高校的合法地位。教育部在教育体制运行中起到主要作用，负责整体管理和质量监控。教育部负责对各类高等教育机构进行许可和认证，批复包括公立和私立高校在内的所有高等教育机构的法定文件，并监管国家教育政策的实施。
私立高校必须获得政府的办学执照，与公立高校一样参加每5年一次的教育认证。私立高校颁发的学位和文凭须经教育部审批同意。近年来，白俄罗斯政府官员表示将发布新的学位证书，将公立高校与私立高校的毕业生区分开来。为此，私立高校师生极力反对这种严重影响私立高校招生和毕业生就业、有碍私立高等教育公平竞争的歧视政策。另外，私立高校校长的任命与罢免事宜一般在听取办学者意见之后，由教育部执行。包括私立高校在内的所有高校提供的全部课程和专业都须经教育部批准，纳入国家分类标准，毕业生修完所有课程后应获得的学习结果和掌握的实践技能均由教育部制定。
（三）财政间接支持
在经费来源方面，公立与私立高校之间存在较大差异。除了国家财政投入，公立高校的收入还包括学生学费、研究和商业活动收入以及赞助费。私立高校没有国家财政支持，只能依靠办学者、捐赠者的投入和学生的学费，办学经费不充裕，发展空间也有限。不过，私立高校也可享受减税优惠，减免增值税和所得税，体现了国家对私立高校的财政间接支持。
四、白俄罗斯高等教育改革的启示
白俄罗斯在改革前已建立起较发达的高等教育体系，并保持着较高的教育质量。20世纪50年代，白俄罗斯就普遍实现了脱盲。据统计，1989年从事国家经济工作的每1 000人中就有899人受过高等教育或中等教育，其中144人是高校毕业生。据联合国开发计划署的教育指标排名，白俄罗斯位列第21名。根据2016列格坦全球繁荣指数，白俄罗斯在教育惠及、教育质量和人才潜力方面超过俄罗斯、乌克兰、立陶宛以及其他一些欧盟国家。究其原因，白俄罗斯较扎实的教育基础为其教育改革提供了良好条件。近年来，白俄罗斯为增强竞争力，创建符合国际标准的独立、优质的新型学校，确保公民能根据自身能力和特点享受高质量的教育，积极开展教育体制改革，尤其是在推动博洛尼亚进程和规范私立高等教育发展方面出台的一系列举措，对我国民办高等教育的改革有一定的启示意义。
（一）积极顺应国际化趋势以与世界接轨
白俄罗斯加入博洛尼亚进程的时间虽较短，但长期以来一直非常重视国际交流与合作，且成绩斐然。在国际化过程中，白俄罗斯既注重顺应国际和欧洲趋势，又力图尊重自身的文化传统，当然也面临着不少挑战。在苏联时期，高校使用指定的教学计划、课程大纲并接受统一的学位认证，而欧美等西方高等教育则体现出明显的多样化与自主性特征，引入博洛尼亚进程，是为了推动一体化、减少流动障碍以及强化衔接性。白俄罗斯高校在融入欧洲整个大环境的过程中，其特征表现为力求更多地使用自身资源而不是简单采用外国模式，在意识形态上与东方而不是西方保持着更紧密的联系。白俄罗斯既努力尊重高校的特色，又注重在新的形势下借鉴西方经验进行变革，比如招生考核方式更重视结合自身的传统、定位和资源，而不是盲目依照外部标准。白俄罗斯高等教育受苏联时期的影响，存在着创新能力和人文素养培育不足以及无法完全满足劳动力市场等问题，而以博洛尼亚基本价值观为目标实施的各项标准，要求建立一种全新的结构与体系，使白俄罗斯高等教育面临新的挑战。我国目前在“一带一路”高等教育合作的过程中，也面临着诸多类似问题：一要更多发挥主导者的作用，在借鉴各国经验的同时也要主动传播自身的优势与特色，而非被动参与接受；二要不断拓展合作的对象和范围，在向沿线国家开放的同时又要有所侧重和倾斜；三要加强不同层次、不同领域的交流。白俄罗斯以博洛尼亚进程为契机，积极推动高等体系的改革，其出发点和立足点还在于为该国的高等教育改革提供参考。我国在国际合作方面也要更多地向系统化和体制化方向发展。
（二）监管与扶持并重以推动私立高校发展
白俄罗斯私立高等教育曾经有过较快的发展，但目前面临增速缓慢、规模不足以及发展空间受限等难题，这在很大程度上与私立高校的治理方式有关。政府对私立高校的严格监管，有助于保障其规范运行和提高办学质量，但监督有余、扶持不足，制约了私立高校的发展。国家虽已在法律上承认私立高校的合法地位，仍缺少资助政策，导致私立高校处于停滞、萎缩的状态，不仅难以与公立高校公平竞争，起到激发高等教育发展活力的作用，甚至缺乏必要的生存保障。
我国在大部分民办高校办学行为已较为规范的情况下，初步确立了民办高等教育政策的“扶持”导向。2012年教育部出台的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》明确规定：“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。依法清理与法律法规相抵触的、不利于民办教育改革发展的规章、政策和做法，落实民办学校与公办学校平等的法律地位。”2016年全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》指出：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”党的十九大报告提出优先发展教育事业，支持和规范社会力量兴办教育。不少地方政府在公共财政资助、教师人事管理以及办学自主权等方面，响应国家号召并已出台一系列扶持政策。
（三）深化与产业界的合作以建设高等教育强国
白俄罗斯高等教育机构以研究和实验为重，满足国家经济发展要求，这是其高等教育发展的显著特征。为实现这一目标，高校从事创新和产业工作以解决科技方面的迫切问题，科研经费主要来自国家、企业客户、国际项目资金、自身经费以及捐赠。白俄罗斯政府通过国家基础研究基金会、国家科学技术规划项目支持基础和应用研究。《2016—2020年白俄罗斯教育青年政策规划》强调，高等教育既要联系中等教育体系，又要与社会经济需求相结合，并呼吁大学教育课程借鉴国际先进经验。近年来，立法和执行部门都要求高校加强与产业界的联系，如提供实习岗位、派遣教师去公司任职、大学与公司合作开办实验室等举措被普遍推广。研究人员和学生积极参与创新竞争，开办创业中心，7家国家科技园区中有4家是以大学为基础成立的。白俄罗斯还允许大学创办小型公司，推动科技成果转换并进入市场，如白俄罗斯国立大学有9家公司是独立法人。白俄罗斯国立高校和其他高校有一系列生产设备，将研发成果推广至国内其他公司和机构。2015年，白俄罗斯国立大学9家公司的产值达2 000余万美元。政府的大力推动，有效加强了高校与产业界的密切合作。
我国高等教育自进入大众化阶段以来，截至2017年5月，高校数量已达2 914所。高等教育的发展已不再以追求数量和规模为主旨，而是更重视质量提升与内涵建设。为更好地培育高素质的高层次人才，推动区域社会发展以及服务国家创新战略，不论是一流大学还是普通高校，都在谋求与产业界的密切合作以实现双向介入、资源共享以及协同创新的共赢局面。一方面，一流大学的建设必须面向国家的战略需要、社会的改革趋势以及科技的发展前沿，体现出开放性和动态性。2017年1月，教育部、发改委和财政部联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，提出一流大学建设要“突出与产业发展、社会需求、科技前沿紧密衔接，深化产教融合，全面提升我国高等教育在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作中的综合实力”，从而明确了一流大学的定位与责任，同年9月，建设名单相应出台。另一方面，普通高校也不能因循单一学术化道路的发展方式，必须谋求转型，为立足区域、面向行业的应用型方向提供新的发展路径。特别是2015年11月教育部等三部委印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》后，各省纷纷实施转型工作。不可否认的是，我国在推动高等教育界与产业界的互动融合上仍面临着不少问题，而白俄罗斯高校关注学生实践经验的培养、注重双方人员的流动合作以及强化科技成果转化的制度保障等做法，都值得学习与借鉴。
（作者：徐绪卿，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长，浙江树人大学白俄罗斯研究中心主任）
（文章来源：浙江树人大学学报微信公众号，2018年11月）