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我国民办高等教育政府治理“一体两翼”框架的形成与完善
高教研究中心 发布日期：[2019-01-10]
改革开放以来, 中国民办高等教育从无到有、从小到大, 实现了历史性的跨越发展。吸纳大量非财政性教育经费的民办高等教育, 在一定程度上缓解和分担了我国政府的公共教育财政负担, 同时, 也客观上改变了政府包揽教育的传统格局, 进而有效地促进了办学体制改革, 为形成公、民办高等教育协调发展的互动局面作出巨大贡献。在民办高等教育事业稳步发展的背后, 我们也应该清醒地认识到, 当前中国民办高等教育发展也遇到了严峻的困难和挑战。具体表现为顶层制度建设落后于实践, 修订进程缓慢, 不利于各项事业的可持续发展;政府的外部治理能力亟待提升, 无法保障民办高校的自主和规范发展;民办高等教育内涵发展存在瓶颈, 资金投入方面的压力巨大。在中国民办高等教育发展已由规模扩张进入内涵提质的全面转型时期, 坚持“规范+鼓励”“监管+扶持”并举, 不断根据实践发展实施有限与有效监管, 直接与间接的财政扶持, 将成为民办高等教育新时期的政府治理的重要责任。
“一体两翼”指政府对于民办高等教育治理中坚持的一套制度体系和两个重要抓手。“一体”即以修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》 (以下简称《民办教育促进法》) 上位法律及其他国务院有关行政法规、教育部发布的部门规章配套政策所组成的相对完整的顶层制度体系设计, 包括2016年12月国务院印发《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、教育部联合相关部门下发的《民办学校分类登记实施细则》及《营利性民办学校监督管理实施细则》;“两翼”即在制度设计中所体现的规范性监管和鼓励性扶持两个重要政策指向。顶层制度设计是民办高等教育可持续发展的基础, 有限和有效的监管是民办高等教育自主、规范发展的保证;公共财政扶持是民办高等教育内涵发展的条件。唯有在顶层制度的指导下, 坚持规范监管与鼓励扶持并举, 做到监管有度, 扶持有力, 才能在新时期推动中国民办高等教育科学发展, 为社会主义教育事业贡献重要力量。
一、顶层制度设计:民办高等教育可持续发展之基
制度和与之配套的政策措施是任何类型教育实施的法律基础。民办高等教育作为我国体制外的催生产物, 其生存和发展更是依赖于制度和政策。纵观我国民办高等教育恢复发展的艰辛历程, 从最初的质疑到认可、再到后来的鼓励、大力发展、法制规范, 逐渐的发展壮大。在这过程中, 民办高等教育政策也从最初的零星散落于国家教育政策中, 发展到目前成为教育规划和综合改革中不可缺少的一部分;从开始的教育部门有关条例, 到国家层面的专门法律法规。纵观中国民办高等教育政策体系, 规范性监管和鼓励性扶持的政策指向明显, 总体措施逐步清晰、细化。
我国恢复民办教育发展的政策, 以1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》为起点。其中规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”, 在国家宪法层面确定了民办教育的法律地位, 为民办教育的发展提供了法律的依据。1987年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》不但界定了“社会力量”, 并且对社会力量举办教育的范围以及管理方式都做出了明确限定, 规定提出社会力量办学应结合本地区经济建设和社会发展的实际需要, “主要开展各种类型的短期职业技术教育、岗位培训、中小学师资培训、基础教育、社会文化和生活教育, 举办自学考试的辅导学校 (班) 和继续教育的进修班”, 当时社会力量作为新的教育投入主体还不允许进入高等教育领域。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“高等教育要逐步形成以中央、省 (自治区、直辖市) 两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”, 至此, 民办高等教育才真正走上历史舞台。同时还提出“国家对社会团体和公民个人依法办学, 采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。十六字方针的确立也为中国民办高等教育制度体系确定了规范性监管与鼓励性扶持的两个重要政策指向。此后颁布的民办教育相关政策都试图从监管与扶持两个维度, 规范并促进民办教育的改革发展。在监管中重点关注学校的设立、治理结构、招生、收费、资产及财务制度、党团建设、退出机制等重点领域和关键环节;扶持方面则是遵循直接性扶持与间接性扶持相结合的原则, 鼓励并支持地方政府加大扶持力度, 创新扶持方式。
近年来, 伴随着民办高校的逐步发展和实际面临的具体问题, 政府监管与自主发展的博弈、扶持乏力与内涵建设的背离逐渐凸显, 为平衡矛盾冲突、协调博弈双方利益, 完善并不断优化制度体系已成为政府治理民办高等教育的永恒主题。2015年1月7日, 国务院常务会议通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法进行一揽子修改的修正案草案。2016年1月, 民办教育促进法二审稿进入公开征集意见程序, 4月18日, 习近平总书记在中共中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上, 审议通过了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》, 11月7日, 全国人大常务会第二十四次会议正式通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》, 修正案从法律上明确了对于民办学校实施分类管理这一重大改革措施, 12月, 《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》三个文件正式落地。2018年4月20号, 教育部发布《民办教育促进法实施条例 (修订草案) 》 (征求意见稿) , 8月11日司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例 (修订草案) 》 (送审稿) 。从以上紧锣密鼓的修法建章进程可以看出, 近三年对于民办教育顶层制度构建力度空前, 是继《民办教育促进法》及其实施条例颁布以来民办教育领域的首次制度大变革。制度变革需要实践考量, 尤其是分类管理正式落地后, 非营利性民办高校的财政扶持与适度监管问题、营利性民办高校的商业运营与公益性方向问题, 一方面需要新构建的制度体系及时出台配套政策, 细化实施方案;另一方面, 各地方需根据实际创新地区政策, 积极推广具有推动作用的民办教育管理措施举措, 分享新鲜经验。同时, 必须加大遵章执法力度, 积极推动现行的政策措施落实到位。
二、有限与有效的监管:民办高等教育自主、规范发展的保障
对民办教育实施有限而有效的管理是“一体两翼”发展战略的重点内容。有限与有效是思考民办高校监管战略的两个纬度。在监管“翼”战略中, 政府首先是一个有限的政府, 表现在有限管理民办高等学校的设定、废止、办学方向以及风险防控上, 这是保障民办高等教育运行的“底线责任”。同时, 有限监管的实施还必须是有效的, 即确保“底线责任”完成的同时, 还应保证民办高校的办学质量, 避免因追求营利而丧失教育公益性原则。这两个维度是统一的, 有限管理是管理的手段, 而有效管理才是政府治理民办教育的目标;有效是政府治理的应然要求, 而有限是管理方式、范围、深度在量上的把握。因此, 有限与有效是手段和目标的统一, 是政府治理民办高等教育质与量的统一。
(一) 有限管理与民办高校的办学自主权
当前, 民办高校在招生、专业设置、学费标准等本应自主的问题上自主权没有得到体现。很难想象, 一位某民办高校领导在一次座谈会上表示, 该校学费至今仍然保持学校15年前建校水平, 提高学费标准的申请物价部门迟迟未能批准。面对公办高校日益增长的生均经费和物价的持续走高, 限制民办高校学费增长既不符合实际, 更足以证明政府对民办高校的限制已超出应有的范围。
对民办高等教育实施有限监管战略, 是基于政府监管“越位”实然状态提出的应然建议, 是政府实施监管“两翼”战略的重要内容。自主权是民办教育存在和发展的核心与灵魂。失去了办学自主, 民办高校也同时丧失了先天的体制特性带来的组织优势, 因此也更易暴露其在办学质量、师资队伍、办学条件等方面的组织劣势。另一方面, 对民办教育限制过多, 更容易导致管理失效。
因此, 为调动民办学校办学的积极性, 各级政府必须依法落实民办高校的办学自主权, 逐步放松对民办学校在招生计划、录取方式、专业设置、定价与收费等方面的行政规制, 鼓励民办学校自主创新, 办出特色。
在处理好民办高校的有限管理与办学自主权关系过程中, 还应主张学校内部自我管理的完善。应同步推进落实民办高校办学自主权与提升民办高校内部治理能力。
(二) 有效监管与民办高校的办学风险
监管的有效性是评判政府监管的又一维度, 而有效与否可从民办高校的有序、稳定运行考察, 因此, 民办高校运行中的办学风险隐患, 应是政府监管的主要落脚点。近年来, 各地民办高校因财务运行、决策失误、教师队伍流失等因素引发的办学风险频发, 这其中政府监管失效是其诱因之一。
首先, 整体规划的缺失。在民办高校诸多风险中, 生源减少风险、市场竞争风险等客观性、系统性风险不是单一学校所能把握的, 这就需要政府对民办高校发展进行市场预测和规划, 避免引起恶性竞争、导致竞争风险的加剧。其次, 多部门联席管理制度尚未建立。民办高校在办学过程涉及政府多个部门, 需要接受多部门的管理与监督。目前, 如何协调财政、物价、审计等相关部门加强民办高校的财政监控, 如何联合工商、物价、财政等部门规范民办高校的办学行为等, 都需要政府从宏观层面进行统筹与协调, 避免产生或约束民办高校的发展, 或滋生民办高校的办学风险。此外, 最重要的是关键环节的监管制度缺失。例如, 对于高强度风险财务风险, 目前政府监管较为宽散, 仅在每年年检中, 凭审计事务所的一纸审计报告完成财务监管。实际上, 学校可以大额举债、高额付息, 学费收入也可随意挪用。
为此, 应探索实行办学团队的批准制度, 引导民办学校完善内部治理结构, 防范管理风险;建立办学经费专户监管、大额贷款备案和监控制度, 完善审计监管, 防范财务风险;建立公民办学校资源共享机制, 防范质量风险。
三、财政扶持:民办高等教育内涵发展的条件
资金问题对于民办学校的运作至关重要。财政责任是政府对民办教育责任体系中的核心。如果政府要促进教育的社会参与, 并解决社会公平与效率的关系, 则必须确保教育经费在公办与民办教育中的公平分配。鼓励和扶持一向是政府发展民办高校教育的重要战略, 这里的扶持也有监管之意。由于政府在对民办高等教育扶持时往往附加各种条件, 或者要求学校达到某种标准后才能获得某种形式的资助, 因此, 政府对民办高校财政扶持很好地成为政府加强对管理与控制的手段。
然而, 当前公共财政扶持民办高校在我国还不是惯行政策, 仅部分省份设立了民办教育发展专项经费, 并建立起公共财政扶持民办高校的长效机制。政府“反哺”民办高等教育, 既是政府的责任, 也是民办高校发展动力所需。
做好政府财政扶持民办高校的发展应明确两个原则。一是明确营利性与非营利性的分类扶持政策。对民办学校的分类是教育体制和办学体制改革的重要组成部分, 也是民办教育规范管理和财政支持的重要前提条件。目前, 新的《民办教育促进法》明确了对非营利性民办学校采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施, 但对营利性民办学校的优惠和扶持还相对模糊, 如何在有限的资源下, 既保护国有资产不流失, 又鼓励民办资本参与教育, 是做好分类扶持的关键。二是增强公益性是财政扶持的目标导向。毫无疑问, 公共财政的使用导向应该是增进公共利益。以往, 对民办教育的财政扶持主要是奖优扶强, 这种资助在鼓励社会力量办学方面固然有其积极意义, 但是资助数额小、连续性差、覆盖面有限, 很难直接起到激励民办教育发展的作用, 为充分发挥公共财政使用的公益性, 扩大公共财政的使用效益, 公共财政的扶持应向“公益导向”倾斜, 增加对民办高校公益性教育教学活动的扶持力度, 推动非营利性民办高校走内涵发展之路。
作者简介：王旭 (1981-) , 女, 黑龙江哈尔滨人, 大连理工大学博士生, 辽宁教育学院副研究员, 主要从事民办教育研究。
文章来源：现代教育管理， 2018年第12期