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关于建立我国民办学校评估制度的思考
高教研究中心 发布日期：[2006-05-13]
关于建立我国民办学校评估制度的思考
程化琴 邵金荣
[摘要]本文主要讨论了民办学校评估制度建立的必要性及其功能，并提出了民办学校评估制度可供选择的几种方案和制度框架。
[关键词]民办学校评估 评估制度
一、建立我国民办学校评估制度的必要性和功能
(一)必要性
近年来，随着我国教育体制改革的不断深入，我国民办教育事业获得了长足的发展。全国已经有7万多所民办教育机构。随着高职(专科)院校审批权的下放，将出现新一轮民办学校“热”，即会有越来越多的民办学校出现。我国民办高校在数量上可以说与公办高校已不相上下，但由于我国民办高校办学历史短，生源质量差，加之民办学校经费短缺，管理者和教师素质等原因，致使大部分民办学校的办学质量与公办高校不可同日而语。
为了确保民办学校贯彻国家的教育方针，按照国家规定的具体培养规格和要求，不断提高办学水平和教育质量，以培养德、智、体全面发展的人才，更好地为社会主义建设服务，政府和社会都必须加强对民办学校办学的监督。事实上，世界上许多国家都把对学校的认可与评估作为促进教育发展，保证学校质量的重要手段。有效的评估不仅有利于净化办学市场，推动民办学校自身不断地完善与发展，而且有利于政府、社会对民办学校的了解、认同与接受。从目前我国民办学校的状况来看，也迫切需要通过评估，形成民办学校有效的质量保证体系，获得受教育者及其家长的信赖，维护和保障他们的合法权益。
当前建立我国民办学校评估制度尤为必要：
首先，民办学校与公办学校的不同，套用公办学校的评估标准评估民办学校有失妥当。目前对民办学校的评估，除了在学校成立时需要由政府机关审批外，学校成立后，各省也组织对本省的民办学校进行评估，但均是由政府进行的强制性评估，将民办学校的评估作为整个教育评估工作的一部分。这种政府组织的评估目的是为了发挥政府的监督作用，评估的基本任务是了解学校教育活动中的实际情况，尽管评估中也注意了民办学校与公办学校之间的不同，但基本上还是用公办学校的评估标准对民办学校进行评估。因此，对民办学校发展的促进作用是有限的。事实上，即使在市场经济高度发达的美国，学校众多质量标准亦各有不同，社区大学的质量不会与研究型大学的质量进行攀比；私立文理学院的质量标准与州立大学的质量标准根本就不在“同一跑道”上。树立新的学校教学质量观，就必须摒弃单一的学术标准，民办学校评估不能用公办学校统一的标准，用目前已有的公办学校评估标准对民办学校进行评估是不合适的。有些地方在公办、民办学校统一评估的前提下，在某项评估内容(如办学经费及财务)或某些评估指标上，考虑到民办学校的特点，与公办学校有所区分，但仍然不能满足丰富多彩的民办学校的实际。因此应建立独立的民办学校评估标准。美国私立学校的质量保证，运用的是完全不同于公立学校的认可体系，而且还建立了私立学校的特定认可机构。
其次，民办学校具有多样性、复杂性和特殊性，必须建立一套专门的评估制度对其进行评估。由于我国民办教育发展迅速，民办教育呈现出多样性和很大的差异性，政府往往无力对如此纷繁多样的民办学校进行评估。需要由专业性的评估机构对民办学校实施分类评估。同时，由于我国的民办学校是在体制之外建立和发展起来的，出生“卑微”，为了使民办学校尽快获得社会的认可，树立民办学校的形象，促进民办学校提高办学质量，为了真正让一批又一批民办学校脱颖而出，产生“品牌效应”，为了使民办学校及时反映社会的要求，并使社会各界可以获得民办学校完整的信息，促进民办学校的发展，从而确保民办教育持续、健康的发展，就必须尽快建立科学、公正、有效的行业性民办学校评估制度，即成立相关中介评估机构，定期公布评估结果，民办学校可以对来自政府和社会各界的反馈迅速作出反应并及时调整，从而形成一个有效的民办学校教育质量保障体系。因此，应由专业性的评估机构对民办学校进行评估。
(二)功能
从目前我国民办教育发展的实际出发，民办学校评估应以确保学校和专业教学计划的质量，帮助学校或专业计划的改进和提高以及提高民办学校的社会声誉为主要目的。教育评估具有鉴定和诊断、导向、调控、激励和教育的功能。根据我国民办学校的实际情况，民办学校评估应发挥以下功能：
1．导向和管理。通过评估引导民办学校坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，并达到最低的办学和教学要求。发挥政府对民办学校的管理职能；
2．鉴定和认可。对民办学校进行鉴定和甄别，增加民办学校教学质量的透明度，增强社会各界包括学生和家长对民办学校的认识和了解，对达到一定标准的民办学校予以认可并向社会公布；
3．咨询和指导。通过评估，及时发现民办学校办学和教学中存在的问题，加强咨询和指导，以帮助民办学校改进工作，提高办学水平和教学质量；
4。调控和促进。评估结果作为反馈信息，有助于民办学校调整办学和教学工作，促进和帮助民办学校建立校内质量评估制度，提高学校自我管理的能力。
总之，建立民办学校评估制度是加强政府对民办学校管理的一种有效手段，可以保证民办学校办学质量，促进学校的自我约束和自我发展。
二、建立我国民办学校评估制度的政策建议
(一)我国民办学校评估可供选择的几种形式
目前我国对民办学校的评估，是由政府部门负责对民办学校进行评估或负责直接组织对民办学校开展评估，这种形式一方面影响了政府部门正常职能的充分发挥，另一方面，评估活动缺少规范化和专业化，不利于民办学校的发展，因此，应当尽量转变。借鉴国外开展评估工作的经验，我们认为目前我国民办学校可供选择的评估形式有以下几种：
1．政府委托或授权直属专门评估机构对民办学校进行评估。这是我国几个省、市已经实行的评估形式。这些直属省、市政府教育主管部门的专门评估机构，或接受政府教育主管部门委托的评估任务，或受权代表政府教育主管部门进行评估。
2．属于政府的独立运作的专门评估机构对民办学校的评估。在境外，由直属于政府，而非直属于教育主管部门的专门学术和教育评估机构开展的评估。
3．政府委托民间评估机构开展评估。政府对有一定社会影响的民间教育评估机构予以大力扶持，使其逐步承担对民办学校的评估任务。民间教育评估机构必须是非营利性的，只有这样才能保证其对学校的评估的客观、科学、公平和公正，以取信于社会和学校。其经费来源一是政府必要的资助，二是参加评估组织的民办学校会员的会费，三是受评民办学校必须交付的评估活动费用(包括评估机构派出的评估小组在受评学校开展评估工作时所承担的食宿费用)。民间评估机构的专业人员，可由两部分组成，一是有偿聘用专业人员，二是向社会公开招聘专业志愿人员，对专业志愿人员只保证食宿、差旅等费用，不付报酬。在民间评估机构开展工作的初期，可以有偿聘用专业人员为主，通过试点逐步扩大专业志愿评估者队伍，这对保证民办学校评估的客观、公正和公平至关重要。
4．由政府认证的民间评估机构组织评估。政府只负责对民间教育评估机构的资质认证，民办学校的整体评估和学科专业领域评估完全由民间评估机构负责。这种民间评估机构是纯民间的、非营利性的；政府只负责对民间评估机构的资质认证，不参与、不干预其评估工作；其运转和工作经费没有政府资助，完全依靠评估组织会员的会费和受评学校必须交纳的费用；承担评估的专业人员，全部是志愿人员，不取报酬；专职工作人员很少。这样有助于保证评估的客观、公正、公平和社会公信力。
(二)我国民办学校评估制度的框架
1．实行评估机构性质多元化的评估体制
根据目前中国的国情，民办教育的发展还远远没有得到社会的认同，民间评估机构无论在数量还是社会影响上都非常有限，还难以胜任民办学校评估的重任，难以具有权威性。目前从中央到地方还尚未出现独立的为民办学校所接受的民间评估机构，加上长期以来的集中管理体制，使学校与社会各界对民间评估缺乏信任和认同。尽管政府部门对各级各类学校的评估制度和体系基本形成并有效运作，但评估机构不能完全由政府控制。中央集权制的评估，压抑了学校办学的自主性，削弱了学校办学自主权，使学校失去活力和特色。因此一些接受教育管理部门指导的、由评估专家直接参与的独立的官方的评估中介机构是近期最佳的选择。评估机构要按照“官办民营”的方式运作，建立政府主导型的独立评估中介组织，其成员由政府任命，经费主要由政府拨付，逐渐吸引社会的资金；评估政策经政府同意后实施，评估结果向政府报告。与此同时应培植和扶持民间评估机构的发展，逐步开展由政府委托的民间评估机构的评估和由政府认证的民间评估机构独立组织的评估。
从我国的国情出发，适应教育多元化的发展需要，实行官方、半官方和民间评估机构相互配合的多元化评估体制，应该是一个基本的选择。
2，实行全国性、地区性和地方性评估机构分工合作的评估机构体系 ． 由于我国幅员辽阔，地区之间差异较大，为了确保民办教育发展的平衡性，不应当由中央政府用统一的标准对民办学校进行评估、认定和审批，同时为了防止地方保护主义和地方本位主义产生的弊端，确保民办教育的办学质量，也不能由各省来评估和审批，而应当充分发挥地区的作用，可以按行政区划成立地区性评估机构，如东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、西南地区、西北地区等评估机构，统一接受中央政府的认定和授权。
地区性评估机构要充分发挥地方的作用，同时其评估可以为中央政府教育行政部门审批学历教育办学资格提供科学依据。
3．民办学校评估制度应建立在完善的学校设置标准的基础上
对民办学校评估，无论是学历教育准人资格的评估，还是水平、选优评估，都离不开制定既科学合理又详细具体的各级各类民办学校的设置标准，这是作好评估工作的基础。我们在这方面工作严重滞后。以民办高等学校为例，1993年8月17日国家教委发布的《民办高等学校设置暂行规定》，早已不适应我国民办教育迅速发展、民办教育机构在各地大量存在的实际了，适时修订出科学合理和详细具体的民办高等学校设置标准已经迫在眉睫。
4．逐步实现公办学校和民办学校评估机构的合一
综观世界各国的教育认可评估，无论是官方的、半官方的，还是民间的认可评估，其认可评估机构一般都同时承担了公立学校和私立学校的认可评估任务，只不过由于国情的不同，其认可与评估的对象侧重点有所不同而已。
我国的评估机构，除了完全由政府直接组织的评估以外，半官方的独立运作的评估机构，当然应当同时承担公办和民办学校的评估任务，尽管对公办学校和民办学校的评估标准和内容不尽相同。今后可能和应当出现的由政府认可和支持的民间评估机构，由史条件所限，相当长一个时期，只能以民办学校为重要评估对象，待民间评估机构的社会公信度提高以后，同时承担公办学校的评估任务就具备了条件。公办学校和民办学校评估机构的合一，有利于教育评估制度的统一，有利于评估质量、效率和效能的提高。
三、我国民办学校评估制度构想及其理论基础
我国民办学校评估制度应形成政府为主导、评估机构为重要力量、民办学校为评估主体的评估制度。政府的任务是：制定有关评估的法规与政策，建立作为评估依据的各类教育质量标准，组织以高等学校整体为对象的评估，重点是合格评估和选优评估，进行评估工作的宏观管理和协调等等；独立的评估中介机构作为评估的重要力量，要积极参与政府组织的评估，接受政府委托独立进行评估，直接组织进行某些单项评估，组织开展评估研究和学术活动，以及培训教育评估人员等；学校既是评估的主体，又是客体，是搞好评估的基础。要积极开展校内评估，特别是教学评价，做好上级部门组织评估的自评，运用评估信息建立教学质量保障体系，改进学校工作，加强管理工作的规范化，为各类评估提供经常性可靠资料，建立毕业生社会评估信息库。
有限政府理论，为建立上述评估制度提供了理论支撑。
在经济自由主义与国家干预主义两大思潮的钟摆中，政府角色曾几度转换。在古典自由主义时代，政府是一个“守夜人”，认为市场在自由竞争规律的作用下，能使各种资源得到合理配置，社会会自动达到一种均衡状态。这就要求政府尽量少于预或不干预市场，认为“做事最少的政府也就是最好的政府”。20世纪30年代出现的经济危机，凯恩斯主义出现，该理论论证了政府全面干预经济社会的合理性，认为导致资本主义周期性危机的根源是投资需求与消费需求的不足，是由于市场失灵造成的，其解决方案就是政府主动地、积极地对经济生活全面干预。但是这个模式将政府带入了一个规模迅速膨胀的时代，产生了政府的失灵。在 20世纪80年代，出现“重塑政府的新公共管理运动”，其核心内容是，政府公共政策化和公共管理的社会化。重新调整政府与社会、政府与市场的关系，政府“管得少一些但要管得好一些”。政府的公共管理职能转移给社会，政府的基本职能在于公共政策的制定和监督执行。同时要求政府放宽规制，政府业务合同出租，打破政府垄断和公共服务社区化。
有限政府理论是当今西方国家政府治理的主导理论之一。主要代表人物有哈耶克、罗伯特•诺齐克、米尔顿•弗里德曼等。其核心观点是“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。所以政府的功能是相当有限的。所谓有限政府；首先承认政府存在的必要性，同时又要对政府的功能做出限制。弗里德曼认为，“政府的必要性在于其是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”因此在民办学校评估活动中，政府应当主要制定规则并解释和强制执行这些已被决定的规则，不应当过多地介入具体的评估事务。
(该文为全国教育科学“十五”规划教育部重点课题《民办学校社会评估体系研究》的阶段成果。)