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民办学校存在的问题及防范措施

高教研究中心　发布日期：[2006-11-02]

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贾东荣
［摘要］近几年，部分民办学校运营困难甚至倒闭，本文在分析了产生问题的原因的基础上，提出了相应的防范措施。
［关键词］民办学校　问题　防范措施
［作者简介］贾东荣（1968-），男，山东齐河人，山东英才职业技术学院科研处处长、民办高等教育研究所所长，公共事业管理专业副教授，主要研究方向为民办教育投资与管理。（山东　济南　250104）
作为市场经济主体之一的民办学校，在发展过程中因不适应社会环境的变化或内部原因不能正常运营而出现困难或倒闭，是市场规律起作用的正常表现，也是民办教育发展过程中必然要经历的优胜劣汰。但民办学校从事的是与人们的生活息息相关的公共事业，其运营困难或倒闭不仅仅是学校自身的事情，还涉及到受教育者及其家庭的切身利益，有可能引发社会问题。因此，要予以特别重视，尽量避免问题的发生。
一、民办学校存在的问题及原因
1.民办学校近几年出现的问题。（1）部分民办学校不遵守行政机关批准的收费标准，向受教育者乱收费，特别是以“教育储备金”、“建校基金”等名义进行欺诈性乱收费，社会危害最大。收取“教育储备金”的学校多为以中小学为主的综合类学校。（2）学校内部财务制度和相关制度不健全，管理体制不完备，管理混乱。（3）一是受市场环境影响，学校生源下降；二是学校自建成之日即生源不足，且长期难以改善，运营乏术。（4）个别人以举办学校为名骗取学生的学杂费，多发生在职业技能培训机构和成人教育领域中。（5）举办者对某一地域的教育市场认识不准，决策失误，盲目投资，导致学校一经建成便陷入困境。
2.民办学校频出问题的原因。（1）部分地区的行政管理部门对民办教育的监督管理工作滞后。各地教育行政部门对民办教育的认识并不一致，对民办教育的管理力度和手段也各不相同，这从民办教育发展的地域不平衡性上明显表现出来。有的地方政府重视民办教育的发展，设立了专门的管理机构，但大多数地区没有将民办教育真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划，没有专门的编制与人员，教育行政部门的监管是单纯的办学审批，未形成对民办教育的有效监管，民办教育处于盲目自我发展状态，民办学校在办学中不受限制地根据自己的喜好行事。而即使目前监管较好的地区，也仅限于对其教学规范和教育质量的监管，无法对其财务状况进行有效地监控。因为民办学校是独立的法人单位，其资金流向无法像国办学校那样进行有效监控。即使有群众举报民办学校违规收费或挪用资金，如果学校负责人和财务负责人不予配合，教育行政部门没有权力清查、查封其银行账户。而民政部门对包括民办学校在内的非盈利组织的年度检查，主要是针对其财产情况和经营情况进行概略的检查，且每年进行一次，无法对民办学校的资金情况和可能存在的运营危险进行有效地监控。民政部门和教育行政部门进行的检查评估等监控工作多是独立进行的，这也影响了对民办学校的监控力度。（2）《民办教育促进法》和各地出台的发展民办教育的政策措施没有得到真正落实。一是部分行政工作人员对民办教育的认识不到位，没有把民办教育和公办教育同等看待；二是因为相应规定多是原则性的，缺乏配套的实施细则，在具体执行中无法入手。这使得影响民办教育健康发展的许多问题继续存在，制约着民办学校的健康发展。（3）民办教育市场准入制度不健全。我国现有法律法规对举办各类民办学校的基本条件缺乏明确的规定，只是简单地要求各地在审批民办学校时参照同级同类公办学校的标准执行，且没有限制民办学校的校舍必须为自有，使得各地在审批民办学校时随意性较大。个别人员出于弥补公共教育投入不足或追求业绩的考虑，加重了这种随意性。只要有人或有企事业单位愿意举办民办教育就予以批准，而不管其投资是否能满足办学的需要，不管其办学场所、办学设备和师资条件是否具备。这样做的结果，从表面上，实现了民办教育的快速发展，但存在着很大的隐患，特别是那些投入不足的学校，很容易出问题。一是投资较少的学校由于先天不足，在运营后如果不能引进新的社会投资，只能走滚动发展的道路。受限于举办者的意识，多数民办学校的举办者选择了利用银行贷款、集资或收取“教育储备金”的道路，而一旦某个环节运作不好，资金链断裂，就引发社会问题。二是少数举办者利用较少的投入和银行贷款在政府无偿划拨或租赁来的土地上建校舍办学，通过收取“教育储备金”或其他名目的集资回笼资金，将其转投其他行业盈利或放在银行、股市赚取利息和股息。而一旦在其他行业的投资失利或盈利不大，学校的资金流动不畅，就会导致学生家长挤兑教育储备金的现象。三是个别投机者打着办学的名义，通过租赁校舍和聘用教师获得办学许可证，骗取学生的学杂费后逃走。（4）民办学校办学资金不足，师资队伍不稳定，部分学校存在做虚假宣传、内部管理混乱等问题。因市场准入制度不健全，行政部门监管不到位，部分民办学校在创办时投入不足，后续投入乏力。学生交纳的学杂费要承担校舍建设、教学仪器购置、学校运营、教职工工资福利等多项经费支出，导致学校办学资金紧张。少数举办者利用银行贷款或民间借贷建设校舍，在土地征用和建设过程中投入资金较大，在运营中则面临着运营经费和还本付息的巨大压力。因此，资金困难已成为限制民办教育发展的主要“瓶颈”。师资队伍方面，由于《民办教育促进法》只规定民办学校的教师与国办学校的教师拥有同等的法律地位，而对民办学校教师的档案管理和社会保险等事关切身利益的问题没有予以明确的规定，加上各地在落实《民办教育促进法》过程中对相关规定的折扣做法，导致民办学校的教师在各种待遇上与国办学校教师差距明显。专职教师不稳定，专职教师的年龄结构、学历结构、职称结构等不合理，民办学校程度不同地存在着依赖兼职教师办学的现象。而在民办学校内部，由于举办者素质低下或办学动机不纯等原因，部分学校存在着严重的管理问题，财务制度不健全，资金流向缺乏控制，决策不科学，管理不规范，甚至有的学校没有专门的财务人员，收取的学费直接放到举办者的口袋里。在政府监管不力的情况下，这种混乱很容易为投机者所乘。（5）民办教育特别是中、初等民办教育的竞争加剧。一是社会力量举办的民办学校之间的竞争。随着国家对民办教育的重视，民办学校地位的上升，越来越多的民间资金进入教育领域，新设民办学校在2000~2005年间大量涌现。新生力量的不断涌入使教育市场趋向饱和，并加剧了彼此间的竞争。二是社会力量举办的民办学校与国有教育资源参与举办的民办学校之间的竞争加剧。近年来，随着国家财政实力的增加，加大了对教育事业的投入，特别是处于义务教育阶段的中小学获得国家财政资金更多，国办学校的办学条件和教师工资待遇都有很大改善，办学质量也有很大提高，吸引了更多的生源。同时，出于经济利益或其他考虑，部分国办学校以“名校办民校”的形式举办分校、“校中校”和“班中班”，甚至以“改制”的名义把国办学校改成单纯改变收费机制的“挂牌学校”。这些转制学校和“名校办民校”普遍存在着与举办学校关联运营、运作不规范的现象，享受着“公办学校”和“民办学校”的两种制度优势，大大挤压了社会力量举办的民办学校的市场空间，并因其运作的不规范在某种程度上破坏了教育市场。
二、防范民办学校问题的措施
结合上面的分析，民办学校出现问题的关键有两点：一是民办学校内部的问题，二是行政部门的监管力度，二者是相互联系的。防范民办学校的问题与风险，一方面要引导民办学校规范内部管理，提高市场运作能力和抗风险能力；一方面要加强政府部门的监管。具体来说，要加强以下几个方面的工作：
1.进一步宣传、贯彻落实《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》。提高各级政府尤其是教育部门对民办教育工作的认识，切实把民办教育纳入各级教育发展的整体规划，引导社会力量按需办学，避免重复投资和资源浪费，并将民办教育作为教育考核和教育督导的重要内容。
2.加快制定和实施符合本地情况的地方性法规和行政政策，真正落实国家对民办教育的优惠政策。设立专项资金，奖励对民办教育发展做出突出贡献的组织和个人；通过地方性法规，鼓励金融部门利用各种信贷手段支持民办学校的发展；给予民办学校税收、土地征用和建设优惠政策；将民办学校教师管理纳入教育行政部门的统一管理，在档案关系、社会保险等方面享受与国办学校教师同等的待遇；鼓励和支持民办学校按成本确定收费标准等等，在一定程度上改善民办学校的资金状况和市场环境，提高民办学校的市场竞争能力。
3.制定详细的《民办学校审批办法》，确定各个层次的民办学校的最低投入标准。新设进行学历教育的民办学校必须有独立的自有土地和校舍，非学历民办学校租赁办学时，须以创办者的自有房产做担保。各级教育行政部门在审批时严格执行标准，不符合条件者坚决不予审批，以阻止投机者进入民办教育领域，避免欺诈事件的发生。
4.提高对民办教育可能存在的风险的认识，设立民办学校的预警机制，加强对民办学校的监管。在教育行政部门内设立独立的民办教育管理机构，负责民办学校的办学审批和业务监管，加强对民办教育的调研，及时根据民办教育出现的问题修改法规和政策或制定新的法规政策。加强民办教育协会和其他社会中介组织的建设，发挥中介组织的监管作用，定期独立或委托中介组织对民办学校的评估、财务审计和检查，发现问题及时处理。设立举报、投诉与信访制度，授权教育行政部门处罚违规办学的权力，及时对发现的违法违规办学行为进行处理。针对不同的民办学校和可能出现的问题制定预警处理机制。
5.严格控制“名校办民校”和“独立学院”的成立。业经审批的“名校办民校”和“独立学院”必须做到“四独立”。取缔非法的“校中校”、“班中班”和其他非法办学，规范教育市场。
6.积极引导民办学校加强内部管理。建立、健全学校董事会或理事会，实行董事会或理事会领导下的校长负责制；健全党委、团委和教工工会、妇联等群团组织，引导教职工积极参与民办学校的管理；健全财务制度，规范财务管理；实行相关责任人的问责制度，鼓励相关责任人特别是财务负责人和从业人员严格遵守财务纪律和财务制度。加强民办学校招生、宣传工作的管理，引导学校诚信办学。
7.出台详细的民办学校资产管理办法，在条件可行的地方实行民办学校注册资金制度或风险保证金制度。注册资金制度的做法是民办学校在创办时将一定数额的资金存入指定银行，学校存续期间，该资金归学校所有，但其部分或全部未经审批机关同意，不得挪作他用。济南市已开始试行这一制度。风险保证金制度是民办学校每年将其学费收入按比例（2%～5%）存入审批机关指定的银行，本息归学校所有，但未经审批机关批准，不得挪作他用。黑龙江、四川、河南等省份采用了这一办法。
8.加大教育执法力度，建立举报投诉制度。与民办教育有关的行政部门如教育、公安、民政、工商、物价、税务等部门建立协调制度，明确各自的职责，定期组织联合检查，查处各种违规办学行为。设立信息平台，定期公布和交流民办学校发展过程中的重大信息，以便及时发现问题，防患于未然。(《教育与职业》2006年第20期 )