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论中国民办高等教育政策的演变与趋势
高教研究中心 发布日期：[2007-01-06]
■文，朱为鸿
[摘要]我国民办高等教育立法相对滞后，民办高等教育办学秩序混乱，民办高等教育管理体制不健全和民办高校产权属性不清晰等问题制约着民办高等教育的发展。本文试图揭示民办高等教育发展陷入困境的政策根源，在深入分析的基础上，试图提出促进我国民办高等教育发展的政策建议。
[关键词]民办高等教育 政策演变 政策建议
我国民办高等教育是伴随着我国社会政治经济的发展而发展的，民办高等教育政策也随社会改革进程不断演变。民办教育政策的制定推动了一定阶段民办高等教育的发展，又成为民办教育继续发展的障碍，民办高等教育政策的合理性随社会发展和教育改革不断变化。我们要分析民办高等教育政策的制度缺陷，根据民办高等教育的属性和发展要求，不断完善民办高等教育政策。
一、我国民办高等教育政策的演变
决策参考
民办高等教育政策的演变是我国民办教育政策发展的一部分。改革开放以来，我国民办高等教育政策大致经历三个发展阶段。
第一阶段(1978-1992年):允许兴办民办高校，但对私人办学严加限制。1978年以后，随着战略重心的调整，我国重新认识到"百年大计，教育为本"及"科教兴国"的迫切性，开始大力发展高等教育。顺应社会对高等教育的强烈需求，一些中学后民办教育机构应时而生，数量和规模不断扩大。如1982年创建的中华社会大学，1985年创办的福建华南女子文理学院等，主要是为满足社会的需求建立起来的。1982年《宪法》第十九条规定:"国家鼓励集体经济组织、国际企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。"第一次以法律形式确立了民办教育的地位。但是，由于我国的大一统体制和计划经济的制约，民办高等教育并没有获得社会文化价值认同的支持。直到1987年，原国家教委颁发的《关于社会力量办学的若干暂行规定》仍然对民办教育进行了约束和规范，社会力量被明确界定在国家和集体经济的范围。"学历文凭是国家教育水平的标志，体现了国家对劳动者素质的要求。因此，必须加强管理，确保其规格和质量，不能搞滥。"国家虽然承认民办高等教育是"我国教育事业的组成部分"，但实践中仍是"国家办学的补充"，对民办高等教育的限制政策成为民办高等教育继续发展的政策障碍。
第二阶段 (1992-2003年):鼓励民办高校的发展，民办高等教育的合法地位逐步获得。以1992年邓小平南巡讲话和党的十四大召开为标志，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，多种所有制结构逐步建立，私营、民营经济获得合法性地位，民办高等教育获得政策支持，民办高校得以快速发展。《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》等都对发展民办高等教育作了相应的规定，"国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励"、大力支持、正确引导、加强管理的方针。""国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构"。这些政策规定进一步肯定了民办高等教育的合法性。1993年8月，原国家教育委员会颁布的《民办高等学校设置暂行规定》明确指出，民办高等学校及教师和学生享有国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后可自主择业，国家承认学历。之后，民办高等教育机构如雨后春笋般发展，随着办学规模的空前扩大，民办高等教育举办者对民办高等教育政策提出了进一步的合法性诉求。促成了我国第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》的出台。该条例重申了"积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理"的十六字方针，并对发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等进行了具体的规定。1998年，《中华人民共和国高等教育法》以法律形式确认了民办高等学校的地位，确立了形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的高等教育发展格局的目标。
第三阶段（2003年以来):民办高等教育迈入依法办学的新阶段。2003年《民办教育促进法》的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识。《民办教育促进法》是中国民办高等教育走上规范发展道路的里程碑，民办高校无法可依的状况得到根本改变，民办高等教育事业获得广泛的合法性支持和社会认同，社会地位不断提高，并且表现出勃勃生机。但我们也清醒地看到，民办高校办学自主权的获得和实现仍需时日。
二、对《民办教育促进法》的政策分析
《民办教育促进法》的出台不仅对民办高等学校的法律地位做出了明确规定，还制定了许多扶持民办高等教育发展的条款，在教育权由国家转向公众的道路上迈进了一大步。《民办教育促进法》虽然没有对民办高等教育的法律地位、产权属性等问题做出具体的规定，甚至还有很多不完善之处，但毕竟在民办高等教育法制化道路上迈出了一大步。
l.《民办教育促进法》制定的社会背景
我国民办高等教育政策的发展深受经济体制、政治体制、科技体制、教育体制变革的影响和制约。随着我国所有制结构由公有制向多种所有制共存的方向发展，经济体制由计划经济向市场经济体制转轨，为民办高等教育政策的改革创造了社会环境条件。政治体制改革的民主法制化进程，为公民参与政治生活与社会管理提供了制度上的保证。尤其是教育体制改革的成果大大促进了教育服务的多样化，赋予了公民更多的办学和参与教育管理的民主权力，人们对高质量教育选择权的获得成为现实的要求。正是基于市场经济发展和高等教育大众化和市场化的推进，高等教育的类型不断更新，民办高等教育得到快速发展，对民办高等教育法律地位和合法性的政策诉求成为必然。
制度环境是民办高校赖以生存发展的社会环境的一部分，主要指协调民办高校发展中的利益和矛盾，保证民办高校发展的制度体系的总称。我国高等教育长期以来是在"计划体制"下运作的，政府行政权力主导着高等教育的发展，高等教育发展的制度环境是"整齐划一"和政府干预的结果。在这种体制下民办高校不可能获得发展的权力，从产生之日起就受到了较多的限制和歧视。随着我国社会转型和市场经济体制的逐步建立，政府逐渐"下放"对社会的"一体化"控制，民办高等教育获得发展的机遇。但由于缺乏促进民办高校发展的制度环境，导致民办高校普遍存在社会信誉度不高，公众认同度低的窘境。民办高等教育作为教育的一部分，具有公益性和营利性双重特征，其发展需要政府的政策支持和干预，以弥补市场机制的不足，引导民办高等教育规范发展。政策导向和体制支撑是民办高校发展的制度资本，只有不断优化制度环境，规范办学行为，民办高等教育才能实现良性发展。由以上分析来看，民办高等教育发展是民办高等教育政策演变的动力，社会发展水平和教育制度环境是民办高等教育政策变革的保障。
2.《民办教育促进法》使民办高等教育进一步获得合法性
合法性的获得是民办高等教育发展的必要条件。"我们发现，只要取得了稳固的合法性地位，哪怕只是拾遗补缺的依附地位，在一定时期内，都很大程度地促进民办高等教育的发展与成长，一旦合法性的地位随着时代的变迁受到了其他因素的制约和影响，发展就会受挫"我国改革开放初期对举办民办高等教育持消极态度，认为民办教育是"多余"的，民办高等教育几乎被忽视，发展缓慢。1982年《宪法》承认了民办高等教育的法律地位，认为民办高等教育成为教育事业的"组成部分"，《民办教育促进法》进一步规定"民办学校与公办学校具有同等的法律地位"、"国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益"、《民办学校享受国家规定的税收优惠政策"，加上《民办教育促进法实施条例》等行政法规的实施，我国民办高等教育的合法性逐步确立。
《民办教育促进法》的立法宗旨是鼓励、扶持和促进民办高等教育的发展。促进法规定，"法人财产权"归学校所有，《民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权"。"民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占"。同时还规定在民办学校终止时，"对民办学校的财产按照下列顺序清偿:(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。"由于民办高校获得合法性地位和社会认同，政府开始对民办高校采取政策性扶持和奖励性扶持的政策试点。如广东省已从地方财政拿出一笔钱用于对民办高校的扶
持，民办高校再也不是体制外的多余存在。
3.民办高等教育发展的制度性障碍
《民办教育促进法》施行两年来，从根本上提升了民办高等教育的地位。但民办高校的发展仍然步履瞒珊，制度的羁绊随处可见，有人形象地比喻，民办高校是"带着脚镣跳舞"。那么，民办高等教育发展有哪些制度性障碍存在呢?
首先，"国家承认学历"的政策制约着民办高等教育发展。按照我国现行学位法，中国实行国家学位，所有学位都由国家授予，教育机构无权授予学位。依此，中国民办高校分为"学历教育"和"非学历教育"，民办高校中大部分实施非学历教育，只有少数民办高校有学历教育资格。国家学位的政策设计抑制了民办高校的办学自主权，有学历教育资格的民办高校要接受国家教育政策的严格控制，缺乏自主发展的政策环境和条件。大部分进行非学历教育的民办高校，由于没有学位认定和申请的资格，社会认同度不高，吸引力不大，招生面临严重困难，低层次和低质量的恶性循环使其处于高等教育系统的边缘和弱势地位。
其次，民办高等教育政策的实施细则不到位。《民办教育促进法》及其实施条例的出台无疑为民办高等教育的发展提供了法律依据和政策支持，但原则性的规定必须由具体的实施细则作保障，由于缺少配套的实施细则，民办高等教育办学行为有法不依的现象仍然严重。例如，《民办教育促进法》明确规定，民办高校与公立高校具有同等法律地位，民办高校的教师、学生与公立高校的教师、学生享有同等权益，然而实践中却难以做到。国家助学制度只在公立高校实行，不包括民办高校;教师评奖、科研项目的申报、教师职称评审和养老保险金缴纳、毕业生就业等方面，政策都有扶持性的原则和意见，但民办高校的权益仍被忽视或难以落实，政策如何有效执行将成为以后民办高等教育政策发展的重点。
再次，国家投资体制缺失导致民办教育发展缺少资金保障。民办高校作为我国高等教育的一部分，为高等教育发展和人才培养贡献了力量，理应得到国家政策的支持和资助。然而，由于我们对民办高校的公共属性认识不到位，对民办高等教育的重要作用认识不足，忽视了民办高等教育的发展，有意无意地回避了国家对发展民办高等教育的责任。以至于民办高校不仅得不到国家的投资，也很难获得社会的捐赠，资金缺乏成为民办高校发展的瓶颈。对民办教育自身来说，由于对民办高校的产权属性缺乏明确界定，民办高等教育的投资者利益得不到保证，严重制约了民办高等教育办学条件的改善和资金的再投人，从而影响了民办高校
整体办学水平的提高。这些问题都是需要尽快加以解决的。
三、关于我国民办高等教育发展政策的建议
我国民办高等教育的快速发展对民办高等教育政提出了改革的诉求，期望获得国家教育政策更有力支持和推动。一直以来，我国的民办高等教育实践都在政策和法规的前面，常常是实践中出现什么问题就制定什么法规，政策和法规的滞后制约着民办高等育的发展。要改变这种情况，必须改革和完善现有政策法规体系，使民办高等教育政策具有前瞻性相引导。我国已提出完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制，形成公办学校和民办学校共同发展的格局的目标。为了加快实现民办高等教育投资主体多元化、办学形式多样化、经营模式产业化的步伐，应尽快建立起充满生机与活力的民办高等教育政策体系。民办高等教育发展政策的完善中必须注意以下问题。
1.健全民办高等教育法律体系，优化政策执行环境
我国现行民办教育政策法规只对民办高等教育发展过程中的一般性问题作了规定，部分条文只是概括性和原则性的，要使它落到实处，还必须制定配套的、可操作的实施办法和具体细则。由于我国二元社会的现实，加上各地办学环境、办学条件差异极大，有必要针对具体情况制定适合地方实际的民办高等教育发展政策，推进法律法规的落实，保障和促进民办高等教育的持续健康发展。待条件成熟后，还要制定专门的民办高等教育法规，规范民办高等教育发展。在政策导向上，增加民办高校的招生、教学自主权，允许具备条件的民办高校举办本科层次的教育，对条件特别好的民办学校允许进行研究生层次教育的试点。在教育资源配置上，对民办高校给予一定的政策扶持，鼓励公办高校与民间力量合作举办社区职业技术学院，推行教育、科研与科研成果转化一体的新型民办高等职业技术教育办学模式。通过优化政策环境促进民办高等教育政策的落实。
教育行政部门通过制定民办高等教育发展规划，对民办高校的设置标准、质量要求、发展方向和目标定位等做出宏观指导。同时，确定公立高校和民办高校各自不同的发展重点，协调高等教育市场和教育资源，避免重复建设和不良竞争。《民办教育促进法》明确规定:民办高等教育是 "社会主义教育事业的组成部分"《实施条例》进一步对民办高校土地征用、税收、信贷等方面制定了一些宏观优惠政策，明确了国家对民办高等教育发展的责任。政府应该改变重 "公"轻"民"的观念，进一步制定相关办法和细则，使民办教育促进法与民办高等教育的政策落到实处。我们有理由相信，在合理政策的推动下，民办高等教育不仅会在数量上占高等教育的半壁江山，在质量上也会与公办高等教育形成竞争态势，共同构成高等教育系统。随着民办高校教育质量的提高，民办高等教育的规范和社会文化认同加强，民办高等教育的各层次均得到发展后，民办公办的体制差别将淡化，两者必将会处于平等地位，以质量参与竞争，推动我国高等教育的改革与发展。
2.改革高等教育管理体制，增强民办高校自我发展的能力
如何协调好民办高校与政府教育行政主管部门之间的权力制衡关系，是宏观教育管理体制改革的关键。在我国现行高等教育管理体制下，政府教育部门对民办高等教育的微观控制多，但宏观指导不够，存在既"越位"又"缺位"的现象。例如，在专业设置上，由于政府对各学校的专业设置控制很严又缺乏必要的协调，大多数民办高校的专业设置集中在计算机应用、工商管理、企业管理等热门专业上，致使民办高校之间盲目竞争，造成了毕业生结构性失业的现象，既浪费了教育资源，又损害了受教育者的利益。所以，政府教育部门的职能应从直接干预转向间接调控和宏观指导为主，允许民办高校自主招生、自主设置专业、自主开设课程等，赋予民办高校办学自主权，增强民办高校自主发展的能力。政府教育行政主管部门要依法办事，保护民办高校的合法权益。还要规范政府教育部门及其工作人员的行政行为，依法行政，不得以任何理由和形式干预和干涉民办高校的合法行为，保证民办高校的合法权利得到全面的实现。
由于我国民办高等教育的特殊发展历程，民办高校的内部管理存在不规范和经验化的倾向。大多数民办高校具有家族化管理、企业化经营、组织结构公司化和机构职能多重性等特点。当前民办高等教育处于新的转型期，必须加大民办高校内部管理改革，强化民主管理和学术管理机制，协调好民办高校与师生之间的权力关系，提高教育管理水平。首先，民办高校办学在业务上必须接受教育行政主管部门的指导与监督，保证民办高校基本的质量标准。其次，主动协调民办高校与当地政府、社会服务机构的关系，争取更多的政策支持。第三，逐步完善民办高校领导体制。应借鉴和吸收西方大学管理经验，结合我国国情和本校实际，探索民办高校内部管理体制改革。董事会领导下的校长负责制是民办高校领导体制较为理想的制度选择，要通过民主高效和以人为本的内部管理调动师生的积极性，实现民办高等教育的可持续发展。
3.建立民办高等教育评估机制，引导民办高校健康发展
民办高等教育政策的实施依赖政府教育部门的推动，也需要中介机构对民办高校加以引导和规范，建立民办高等教育质量评价体系和优胜劣汰的良性竞争机制。我国政府教育部门还没有设置专门的管理民办教育的机构，民办高等教育管理基本上处于被忽视或与管理公办高校混同的状况，既没有突出民办高校的特点，也不利于民办高校的发展。要改变这种状况，政府教育部门就要超脱于具体事务管理，对民办教育以宏观管理和指导为主，通过中介机构和建立民办教育评估制度，引导民办高校的健康发展。《民办教育促进法》规定，"国家鼓励和支持社会中介组织为民办学校提供服务"。国际私立大学的教育管理经验也证明，社会中介组织在评估民办学校的质量和效益，维护民办学校的合法权益，为政府提供有关民办教育的决策咨询，调解民办学校之间的矛盾等许多方面，都发挥着重要作用。我们应借鉴国外有益的管理经验，积极培育民办高等教育管理的中介组织，制定适合民办高校特点的评价体系和质量标准，引导民办高校合理定位和有序发展。民办高校要根据办学的不同层次、不同类型提出不同的质量标准和要求，初期与公办高校有所区别，分轨道发展，实现办学效益和教育质量的不断提高。待民办高等学校充分发展并具有相当实力后再接轨。目前，应根据我国民办高校的实际情况和定位确立三种质量观:第一，满足社会需求的质量观。以培养出满足社会需求、得到社会认可和高度评价的高素质人才为标准;第二，满足个人需求的质量观。以能满足学生个性发展的要求为标准;第三，整体性质量观。以培养人才、社会服务、发展科学技术等方面的贡献大小进行综合性的整体评价。
由于缺少政策引导，我国民办高校发展中存在定位不准的情况。为适应市场竞争和占领教育市场，民办高校中一些有实力的学校纷纷要求晋升本科，民办高校在由职业教育转向普通本科教育的过程中，面临着质量下降和优势、特色丧失的危险。所以，教育中介机构的评估和政策的规划导向显得更为必要，通过市场调解达到合理定位成为必需的手段。我国民办高等学校发展要以市场需求为导向，在对市场发展趋势的把握中形成特色。民办高校的定位既是其生命力所在，也显示其与市场结合的程度。目前，我国的民办高校应以底端人才和应用型人才的培养为主，不要一味攀高。例如江西渝州电子工业学院，紧跟市场需求，培养机电一体化人才，毕业生95%在深圳、广东、珠江三角洲就业。这种瞄准市场，面向市场，跟踪市场，服务市场的做法值得借鉴。许多成功民办高校的实践表明，真正出色的民办学校在于定位明确、特色鲜明并占领就业市场。潘憋元教授讲，中国的民办高校大部分都应该定位在高职，在高职方面做文章。此观点对现阶段我国民办高等教育发展极具指导意义和理论价值。
4.确立政府对民办高等教育的责任和投入机制
民办高等教育由非国有资产投资兴办，适度营利己被认可并成为政策被规定下来。民办高校具有公益性和产业性的双重属性，必须考虑投入与产出平衡才能实现良性发展。但民办高校不能完全产业化，产业化会使其失去存在与发展的合法性。民办高校按投资方式可分为营利性与非营利性两类，非营利性的民办高校国家应给予一定投入和优惠政策，以保证教育的公益性。政府应当将民办高校纳入教育事业发展的总体规划，协调各类高等教育的发展，对民办高校间存在的一些无序竞争进行宏观管理。例如近年公立高校举办独立学院对民办高校产生冲击，使民办高校招生上出现极大的困难，政府要采取相应的措施加以调节。随着经济建设的加速发展和产业结构的进一步调整，社会对高级技术人才的需求正在快速增长，一些经济发达地区己经出现高薪难聘高级技术工人的现象，大力发展高职教育已是民办高校的方向和大势所趋。政府应当抓住时机，将民办高校纳入教育事业发展的总体规划，建立国家政府和社会的资金投入机制，加强民办高等教育的自我确认和合法性获得，通过扶持使民办高校获得发展壮大，增强民办高校发展的主体性和独立性。"
民办高校通过积极争取社会资本和政府支持，开拓多种渠道融资。首先是政府资助，政府通过政策扶持给予民办高校某些优惠，如免费或低价提供建校场地，提供一些教学所需的仪器设备等。其次是改革税收制度，鼓励社会捐助。争取社会各界关注民办教育，鼓励个人捐赠和海外资助，成立以资助者命名的基金会等，为民办高校提供资金储备。第三是银行贷款，以学校固定资产作为抵押争取教育贷款。第四是发行教育彩票。民办教育要善于依托社会，引入外部资金投入民办高校，开辟财源。另外，我国民办高校短期内还不具有获得科研资助的能力，政府应"放水养鱼"，制定扶持民办高校发展的相关政策。
目前，民办高等教育获得了有利的政策支持和社会发展环境，民办教育研究也在逐步深入，为民办高等教育实践提供了理论支持和发展动力。我们有理由坚信，通过民办高等教育政策的逐步完善和政府教育部门依法治教和民办高校依法办学，我国民办高等教育会迈上可持续发展的道路，为高等教育大众化与和谐社会的构建做出更大贡献。摘自《教育发展研究》2006年11B