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尼日利亚私立大学管理体制及其启示
高教研究中心 发布日期：[2008-05-14]
[摘要]独立后的尼日利亚几乎一直由政府举办高等教育，20世纪80年代初产生了一批私立大学，但由于管理混乱，办学质量低下，4年后即被政府取缔。1999年私立大学再次出现时，
政府制定了以办学许可证制度、专业认证制度和年度督导制度为主的管理体制，使尼日利亚私立大学得以健康发展。
[关键词]尼日利亚;私立大学;管理体制;民办高校
1960年，尼日利亚摆脱殖民统治独立后，联邦和地区政府非常重视高等教育的发展，按照英国“精英教育”模式由政府投资开办了伊巴丹大学、拉各斯大学等十几所综合大学。并在20世纪70年代中期由联邦政府统一管理全国大学，并实行免费大学教育的政策。但此时政府的财政投入已经开始力不从心。尤其是20世纪80年代初期石油经济衰落，大学入学率大幅上升，政府投入停滞不前，大学的基础设施逐渐恶化，教育质量持续下滑。于是，1979年上台的文官政府允许民间力量开办私立大学，但由于这一时期的私立大学办学质量极其低劣，很快在1984年被新上台的军人政府取缔。1999年私立大学再度兴起，受到联邦政府的高度重视，从政策制度、管理机构和常规督导等各个方面不断加强对私立大学的管理和引导，使私立大学得到了很大的发展。
一、20世纪80年代初的尼日利亚私立大学及其影响
同许多从殖民统治独立出来的非洲国家一样，尼日利亚独立后相当一段时期的高等教育是由国家举办的。由于政府财政越来越难以承担急剧膨胀的高等教育经费，1979年，尼日利亚颁布法令允许民间力量开办私立大学，为私立大学进入尼日利亚教育系统铺平了道路，打破了由政府单一提供大学教育的高等教育体制。但在短短的4年之后，布哈里军人政府在上台后即下令取缔全国所有的私立大学。尼日利亚私立大学的"短命"主要归咎于以下几个方面。首先，政府对私立大学管理混乱。由于当时法令并没有规定建立关于私立大学的管理机构、审批程序、举办者资格和办学条件等方面的细则，申办者仅靠最高法院的判决和与政府官员的关系即可获得办学资格。最高法院在6个月的时间内，批复了26所私立大学的建校申请，仅伊莫州就有9所私立大学。这些私立大学的所有者，包括后来成为伊莫州州长的姆巴奎(Mbakwe)被认为是私立大学的"承包商"，利用宪法谋取个人利益。很多人认为私立大学合法化把整个大学体系抛向混乱的境地。其次，私立大学办学者的盲目和学校管理的混乱。这些学校没有固定的校舍，多设在私人家庭、公寓或者临时租来的小房子里，临时组织教学设施和教师，既没有固定的校区、图书馆、实验室等大学的基本建设，也没有专职的管理人员和专任教师。有人引用姆巴奎的话说:"这整个事情成了一个大笑话，当人们建立这些称之为大学的小亭子的时候，整件事都危险地变得很混乱"。
很显然，这一时期私立大学的消极作用不容忽视。它们降低了大学的学术标准和毕业生的质量，加大了他们的就业难度，直接导致了私立大学发展道路的中断。同时，使国家和社会对政府办学的依赖性更强。尽管1993年尼日利亚再次颁布法律承认私立大学的合法性，但在1999年之前，政府仍然严格限制开办私立大学，关闭了所有以大学(主要是在南部地区)的卫星校园和研究中心的形式出现的私立高等教育机构。当然，它们对以后的私立大学也产生了积极的影响。首先，这些私立大学为以后探索尼日利亚私立大学的发展积累了宝贵的经验，提高了国家和社会对私立大学管理的认识，为尼日利亚在21世纪对私立大学的管理提供了思想基础。其次，提供了分担国家大学财政的一条重要思路。
二、尼日利亚私立大学管理体制的构建
1999年开始，尼日利亚政府鼓励私立大学的发展，积极为这些大学的建立提供便利条件。同时注意吸取以往私立大学管理的教训，从办学许可证、学术专业认证和年度督导等几个方面建立起一套严格的制度体系规范相引导私立大学的发展，并在国家大学委员会(NUC)下设置了私立大学常务委员会 (SCOPU)和私立大学指导委员会(COMPU)等专门机构负责私立大学的管理。从而加快了它们融入高等教育体系的步伐。
(一)建立准入制度办学许可证
尼日利亚联邦政府对私立大学的管理首先从审批办学许可证开始，申办私立大学需要经过一套严格的资格审查程序。从申请者提交申请资料到最后得到办学许可证共需要9道程序三个部分。首先，私立大学常务委员会组织国家大学委员会相关部门的官员和专家对申请者的申请材料进行研究和分析，确定其真实性、合理性和可行性。其次，对申请材料中提出的硬件设施进行两次实地考察评估，申请者要反复对照专家的评估意见进行软硬件建设的调整。最后，国家大学委员会管理委员会和理事会分别审批，确定最终的办学方案后，提交联邦行政委员会(FEC)审批。只有顺利通过这一系列的审查后才能获得办学许可证。
在对办学者资格的具体要求中，首先明确要求大学的硬件设施应该非常充足，且要求有永久校址计划。其次，要有保证学校发展的经济实力，如，固定资产证明、流动资金证明、总数达2亿奈拉(约160万美元)的著名银行担保和价值相当的财产等。再次，对招生提出严格的要求，招生要面向所有符合资格的考生，不论性别、部族、宗教、政治信仰，要体现机会均等。这些条件在很大程度上促使办学者必须要有长期的发展规划，并有能力保证学校运行的稳定，坚持办学的公益性。
近年来，尼日利亚联邦政府积极探索私立大学许可证制度改革，并借鉴肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚等国对私立大学实行临时许可证制度的经验。2007年5月7日，联邦行政委员会对8所私立大学第一次颁发3年的临时许可证。即在办学开始的3年内，对新的私立大学进行密切地监督和评价，以确定其实施合格高等教育的能力。3年时间结束后，根据考察结果确定是否继续发给许可证，继续有效的完全许可证再经历一段时间考查才会得到特许。
(二)质量保障制度——专业认证
尼日利亚主要通过专业认证来达到对私立大学的学术质量进行管理和提高的目的。专业认证包括官方认证和非官方认证。
1．国家大学委员会的专业认证。
国家大学委员会在颁发办学许可证时确定开设的学科专业是否成熟，学术力量能否得到社会的认可还必须得到认证。因此，大学认为新开设的专业已经发展成熟就要申请认证。国家大学委员会将依据《尼日利亚大学最低专业学术标准》进行评估，确认为优秀、中等和不合格三种。凡认证不合格的专业，国家大学委员会将勒令学校停止该专业招生，整改并重新申请认证。每间隔一定的年限，将对各大学己通过认证的专业进行重新评估。同时，私立大学的专业认证结果将与联邦大学和州立大学的专业认证结果一起作为大学质量优劣和大学排名的一个重要指标在国家大学委员会的周刊上公布，供社会和学生(家长)参考，这在很大程度上保证了被认证专业的质量和水平。
2．非官方组织的学术专业认证。
尼日利亚有很多非官方的权威专业机构，如尼日利亚特许会计师学会(ICAN)、尼日利亚银行家特许学会、尼日利亚护理与助产科学委员会(NMCN)和尼日利亚医疗与牙科协会等，它们代表着尼日利亚这些专业的权威机构，通过认证的学校被认为在这个学科领域己经达到了相当高的水平。因而成为各个高校专业发展努力争取的目标。
(三)监督制度——年度督导
由于私立大学的队伍不断壮大，国家大学委员会认为有必要成立专门机构对私立大学进行监督指导。2003年9月，私立大学指导委员会成立，由国家大学委员会主席和一些大学的副校长组成指导小组，每年对各私立大学进行严格的检查评估。评估主要从学校经营和管理、资金状况、专业计划和管理计划的实施、学生质量、教师发展、基础设施投入、以及与优质大学教育相关的事项，如图书馆、计算机网络和实验室等方面对学校的办学质量进行评估。
评估结束后，指导小组向学校的理事会、评议会、学校举办者提出存在问题以及整改意见，同时通过大学委员会向联邦政府提交关于尼日利亚私立大学现状的报告，作为私立大学管理的制度基础。年度督导有效地引导私立大学按照政府制定的质量标准从事办学活动，从而保证了受教育者的权益，促进了整个高等教育有序地向前发展。
三、私立大学管理体制的优势和不足
尼日利亚联邦政府通过私立大学管理体制的构建，在引导私立大学健康发展上的作用是显著的。
第一，规范了私立大学的办学行为，使私立大学走上规范发展和规模发展的道路，有效地减少了办学者的短期行为。许可证制度要求办学者首先在财力上能够保证学校的长期运转。同时在基础设施上必须达到一定的规模，并要求与学生数相一致。目前各私立大学已经建立或正在建立永久性校园，图书馆、实验室和网络设施等已成为私立大学的基本设施。
第二，积极引导私立大学扩大经费渠道。私立大学指导委员会把引导私立大学吸引投资作为一项重要的任务。通过年度督导，指导私立大学建立与校友和家长的密切联系以获得经费资助。支持私立大学扩大资产经营，运用技术优势服务社会吸引民间资金。这些努力己经产生了积极的效果，巴布科克大学仅在2004年就得到价值230万美元的校友捐赠图书，1.53亿奈拉(约122.4万美元)的家长捐建供水工程项目。
第三，各私立大学专业质量得到了很大的提升。这是因为专业认证制度，尤其是临时许可证制度的实施，促使私立大学必须把教学质量的提高作为生存的根本。2005年，国家大学委员会对全国大学的1415个专业进行认证，其中有5%的专业不合格，州立大学有12.3%不合格，联邦大学有1.3%不合格，私立大学中还没有出现不合格的专业。另外，私立大学中获得非官方权威机构专业认证的学校不在少数。
第四，教师质量得到很大提高。国家大学委员会要求各私立大学制定教师发展计划，把教师发展作为评价办学水平的重要指标，私立大学也把教师质量作为学校发展之根本。各个私立大学积极创造条件，提供经费帮助教师在国内外大学学习深造，提高他们的教学科研水平。
当然，由于尼日利亚私立大学起步较晚，管理体制还不完善，存在的不足也很明显，主要表现在政府的管理限制有余，扶持资助不足。
首先，政府的财政制度与管理制度不配套，使管理制度的约束力大打折扣。尼日利亚政府没有从经费上给私立大学以资助，致使办学者往往不得不把筹办经费的问题放在首位而把教学质量置于其次。
其次，政府没有制定明确有效的政策引导社会捐助私立大学，致使后者财力单薄，后劲不足。社会力量目前对私立大学还在观望、质疑甚至是不信任。没有政府优惠政策的积极导向，私立大学的“开源”之路会非常艰难而漫长。
再次，政府对私立大学限制过多，使之在很大程度上丧失了办学的自主权。联邦政府从专业设置到招生考试都对私立大学进行统一管理，限制了私立大学办学的主动性和灵活性，使它们很难根据市场的需求办出自己的特色。
四、启示
尼日利亚和我国同为发展中国家，从私立大学(民办高校)发展的历程和发展水平来看，二者非常相似，都经历了被取缔，一个时期以后再次走上历史舞台，与发达国家的私立大学相比还处于初级发展阶段。因此，尼日利亚私立大学管理体制的经验教训对于我国发展民办高等教育有着积极的借鉴意义。
第一，健全民办高校审批制度，明确办学者资格。尼日利亚自1993年宪法规定允许民间力量办学以来，就建立了一套严格的办学资格审批制度许可证制度，明确规定了审批机构、权限和程序，对申办者的办学思想、社会信誉、财产状况和办学规模等进行严格的把关，从源头上杜绝办学者的短期行为，确保私立大学的公益性和持续性。我国目前不少民办高校营利思想严重、质量低下、社会信誉差。因此，有必要借鉴尼日利亚的私立大学许可证制度，完善民办高校办学者资格审查制度，把不具备办学条件，借办学之名搞投机经营的申办者挡在门外，以净化高等教育的办学环境。
第二，建立办学质量保障机制，确保民办高校学科质量。近年来我国民办高校数量增长很快，但在办学质量上与公立高校还存在很大的差距。民办高校的学生多为高考落榜生，基础薄弱，学习能力不强，再加上这些学校本身的办学条件不及普通高校，科研力量和教师队伍的综合实力较低等因素决定了民办高校整体上办学质量不高，培养的毕业生很难得到社会的认可。因此，国家应当加强民办高校教学质量管理上的制度建设，制定一套操作性强的最低学术标准;根据我国实际，对不同类型的民办学校分类评估，分级认证。一方面能够促使他们在保证最低质量标准的基础上不断提高办学质量、提升层次，找准自己的定位，办出各自的特色，以增强自身的吸引力。另一方面可以引导社会和用人单位客观地认识民办高校的办学行为，为这些学校的发展营造一个有利的社会环境。
第三，放宽管理限制，扩大办学自主权;从尼日利亚私立大学管理体制中可以看出它和我国存在着一个同样突出的问题，就是政府管理过多，学校在很大程度上丧失了办学的自主权。我国教育行政部门仍习惯运用行政手段对民办学校的资金管理、课程设置、招生、考试等进行全方位控制，而法律手段和间接行政手段运用较少。理论上，我国政府没有对民办高校进行财政资助，对其直接控制权就应当小于公立大学，只能通过法律和政策间接引导。实际上，目前己有一定数量的民办高校，如西安翻译学院、北京科技管理大学和浙江万里学院等办出了自己的特色，得到了社会的认可。因此，转变政府观念，提高服务意识，给民办高校更多的办学自主权，让民办高校根据市场需求，灵活地决定自己的管理体制、办学方式、课程设置、教材选用和招生形式，有利于这些学校增强活力，加快发展。
第四，加大政策扶持，增强民办高校办学力量。《教育法》、《中国教育改革与发展纲要》、《全国教育事业"九五"计划和2010年远景规划》以及《社会力量办学条例》等法律和国务院文件中，虽然明确了国家对社会力量办学采取"积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理"的方针，却没有制定出切实可行的法律政策扶持民办高校发展，也就是说国家的"大力支持"仅仅停留在思想上，没有落实到行动中。我国民办高校因财力、人力所限，无法进行只有社会效益而无经济效益的大规模投资，教育质量很难有大的突破。因此，政府可以考虑从以下几个方面对民办高校进行扶持。首先，由于民办高校的公益性质，政府应赋予其享有公益事业优惠政策的权利。其次，政府设立专门基金或固定比例的教育财政预算，对符合国家教育政策规定，成绩突出的民办高校给予一定的经费资助。再次，制定社会捐资助学的优惠政策，如税收导向机制等，引导社会力量捐助民办高校。最后，制定民办高校教师保障和发展政策。我国民办高校教师管理体制与公共服务体系不配套，民办高校的教师既难以晋升职称，也难以自由流动，很难建立一支高质量的教师队伍。因此国家需要通过法律的形式保障民办高校教师在职称、聘任、流动、社会地位等方面与公立高校教师同等的权利。同时，可定期或定量为民办高校培养教师，借以提高它们的办学质量。(摘自《外国教育研究》)