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日美两国对私立高校的政府资助模式及其借鉴意义

高教研究中心　发布日期：[2003-12-25]

【摘 要】：日本和美国是对私立高校的政府资助比较重视并取得较好成效的国家。两国的具体模式既有相同点又有不同点。本文分析了两国对私立高校政府资助模式的异同，并指出了它们对我国民办高校政府资助的借鉴意义。 【关键词】：日本 美国 私立高校 政府资助 模式 经费是影响私立高等教育发展的关键因素。从世界范围来看，许多国家并不因为私立高校的性质而放弃政府资助的职责，而是逐步探寻适合自己国情的方式对私立高校进行有效的资助，以促进私立高等教育的发展，使之为本国的经济政治文化发挥巨大作用。日本的私立高等教育是典型的“普及型”（私立院校数和在校生数皆占整个国家高等教育系统的75%以上），而美国则是所谓的“双轨型”（私立和公立高等教育各占半壁江山）。本文抽取日本和美国两个国家作为范例，分析两国对私立高校的政府资助情况，以期对我国民办高等教育突破经费瓶颈的制约，起到一定的启示和借鉴作用。 一、日美两国对私立高校的政府资助模式之异同 作为私立高等教育的发达国家，日美两国都重视对私立高校的政府资助，并取得了较好成效。在具体模式上，两国既不乏共同之处，又因国情不同而存在着差异。 从两国的共同点来看： 第一，两国都通过立法规范其政府资助行为。有学者把日本的教育总结为“国家主导型”（吴文侃、杨汉清，1989）。一百多年来，日本公布的有关教育的法律、敕令、命令不胜枚举，而种类之广、数量之多、内容之详，是其他国家少有的。其中1975年发布的《私立学校振兴助成法》，使私立高校获得政府资助有了强大的法律依据。 就美国而言，《毛雷尔法案》的颁布和实施，首开了政府投资办教育之风，将原来单一的私人教育投资渠道拓展到政府、私人共同投资办高等教育，使联邦政府对高等教育的资助形成并逐步制度化。1958-1972年，美国先后通过了《国防教育法》、《高等教育设施建设法》、《卫生专业教育资助法》、《经济机会法》、《高等教育法》，从而使私立高校获得政府资助有了更多的法律保障。 第二，除了直接资助以外，两国都采取多种形式的间接资助 日本、美国同为经济发达国家，它们以其相对雄厚的经济实力，对私立高校采取直接拨款的形式给予财政资助。从统计数据上看，这笔收入在私立高校总的经费收入中比例还是相当高的。如1990年度，日本的财政资助占当年日本私立大学法人收入的10.6% [①] ，美国的财政资助（联邦政府、州政府、地方政府合计）占当年私立高等教育机构经费来源的18.4% [②] 。 除了直接资助以外，日本政府还向私立高等教育机构提供长期低息贷款，并对私立院校法人在税收方面提供优惠政策。美国政府对投资或捐赠教育事业的企业和个人免征相应的企业税、个人所得税、遗产税，既鼓励了全民投入教育的积极性，又为私立高校争取了相当多的经费。 日本和美国的学生资助体系是它们间接资助私立高校的又一重要方面。对私立高校的学生进行资助，保障和挖掘了潜在生源，也最终支持了私立高校的经费和发展。如日本政府还提供各种类型的奖（贷）学金，其中规模最大、影响最大的是“日本育英奖（贷）学金”，国立、公立和私立高校的学生都可以申请，22.4%的大学生能获得该项资助。美国政府的学生资助体系则更为完善。据统计，美国政府每年给予大学生的资助大约为180～200亿美元，州政府提供的资助约为20亿美元，学校提供的资助约为60亿美元，私人奖学金约为5亿美元。由此可见，美国大学生（公立或私立）获得资助的主要来源是联邦政府，占所有资助经费来源的６０％左右。美国政府资助学生的方式主要有以下几种： 1．助学金形式 (1)基本教育助学金（即佩尔助学金PELL GRANT） 这是联邦政府对学生的资助中最重要的一项，每年需由国会通过这项助学金的预算。此项金额1994年约为40亿美元。该项助学金每年申请一次，但无须偿还。 (2)增补教育机会助学金 美国政府每年给学校的增补教育机会助学金的总数基本上是一定的，如果申请的学生比较多，则每个学生得到的资助就比较少，该助学金也无须偿还。 2．贷款形式 (1)国家直接贷款 由政府将一定的款数直接拨到学校，学生向学校申请贷款，学校则根据经费情况并与其他申请者的家庭经济情况作比较后决定。该项贷款年息很低，仅为5％左右。学生可在毕业后6个月开始偿还，同时开始支付利息。 (2)政府担保的学生贷款 此项贷款是由政府出面作经济担保，让学生去银行贷款，银行利息为8％（政府为支持此项贷款将另外支付银行5％的利息）。学生毕业半年后开始偿还，十年内还清。 (3)家长贷款 家长为了支付子女上大学的费用可以申请从银行贷款，利息为12％左右。家长从借款后60天开始还款，5～10年内还清。此项贷款银行要求其申请者必须具备偿还能力，必要时可用自己的固定资产如住房等作抵押。 (4)抵税贷款 据调查，美国学生上大学的费用在过去的15年内增长了200％，严重地影响了大学的入学率。针对这种情况，美国联邦政府提出了一项每年一万美元抵税贷款的建议，以帮助接受高等教育的学生支付他们前两年的学校费用。具体内容是：大学生在校学习期间，其家庭每年收入中有一万美元可免交所得税；同时大学生在校学习的头两年如成绩保持在“Ｂ”等以上，其家庭可享受1500美元的抵税退款。 3．半工半读形式 联邦政府每年拨给学校一笔经费，专门用于对学生半工半读的资助。经济上有困难的学生可以申请，由学校决定是否给予资助。 可见，在日本和美国，国家以法律的形式对政府资助行为加以规范，而政府以财政资助的形式来履行公益义务，又用多种形式来提高资助效率。 日本和美国同为经济和高等教育发达国家，对私立高校的政府资助模式除了以上共同点以外，也因国情不同而存在差异。这种差异集中表现在：日本政府有选择地重点资助部分私立高校，而美国则强调公私立高校公平竞争。 日本的“国家主导型”教育在行政制度上表现为教育中央集权，在教育思想上虽然力求摆脱军国主义和极端国家主义的阴霾，但仍表现为“国家至上”主义。这一特点决定了日本政府对私立高校的资助力度远不及国立和公立高校。在私立高校资助总额不高的情况下，日本政府几经权衡，推出了富有特色的“一般补助”和“特殊补助”两种私立高校补助金制度，对部分私立高校进行重点资助。 日本私立高校补助金制度包括“一般补助”和“特殊补助”两种。这项制度开始于1970年，并于1975年以《私立学校振兴助成法》的形式加以固定。“一般补助”金额的计算方法是，教职员、学生人数乘以人均补助金额，再根据教育研究条件的调整情况实行倾斜分配。所谓的倾斜分配是指对下列情况给予重点资助：（1）学生定员超出或减少时；（2）专职教师和学生的师生之比较小时；（3）将学生学费等项收入作为教育、研究经费使用的比例较高时。“特殊补助”是指对具有特色的教育研究（研究生院教育、研究所的研究、留学生教育等）所需经常费给予的补助金额，是在一般补助的基础上给予的补助。 1982年以后，为提高补助金的利用效率，日本政府改进了补助金分配办法，实行倾斜分配政策，即：对完善教育研究条件做得较好的私立院校给予较多的补助金额，对经营管理存在明显不足和没有充分利用补助金的私立院校，实行5年停发补助金的制裁措施。同时，逐年提高特殊补助金额在补助总额中所占的比例。 为促进私立大学学术研究工作的开展，日本还建立了“私立大学研究设备装备费补助金”制度，从1953年开始对基础学术研究必备的机械、器具等设备（500万日元以上，4000万日元以下）实行补助措施。1974年又对配备信息处理等设备所需费用给予了补助。从1983年起，日本政府实施对私立的大学、研究生院配备大型研究设备（4000万日元以上）和私立的大学、短期大学、高等专科学校、专修学校配备大型教育设备的所需费用给予补助的政策。仅这一项，在1990年，日本政府补助给私立大学80.5亿日元，为私立大学配备了“研究生院最尖端设备”和“信息处理设备”，补助比例为所需经费的1/2。 日本这种私立高校的资助制度客观上取得了一定的成效。其一，日本高等教育经费总量不足，私立高教规模庞大，使得日本政府一方面重点资助国立、公立高校，另一方面分类别、有选择地资助私立高校，确保私立高等教育的公共性（公益性），增强私立高校的社会责任感。其二，这种制度有利于减轻日本政府的高教财政负担，提高国家资金的利用效率与效益，加速日本整个高教系统的发展。在这种制度下，虽然私立高校通过补助金制度、低息贷款、减免税收获得的政府资助的平均总收入，比国立、公立高校获得的政府资助的平均总收入要少得多；但是这些经费又是私立高校所不可缺少的。为获得这部分资助，许多私立院校必然正视问题，提高办学质量，从而使日本政府援助私立院校的这部分经费发挥出较大的效益。 美国私立高校从联邦政府获得的资助甚至大于公立高校（美国联邦政府对私立大学的资助占15.4%，超过公立大学的10.3% [③] ），这是富有美国特色的部分。与日本相比，美国联邦政府对高校的拨款并不是以公立或是私立加以区别，而是通过竞争来签定合同。美国的社会是建立在自由市场经济基础之上的。这样的社会崇尚和鼓励自由竞争，一切都可以作为商品自由买卖。“大学出售……科研服务，政府和企业购买”，高校的生存和发展“直接取决于学术服务的销售” [④] 和在销售市场上的自由竞争。因此，高等学校必然要为经费而竞争。美国的私立高校之所以取得高于公立高校的联邦资助，并非是联邦政府的格外眷顾，而是私立高校靠自己的办学水平和科研实力竞争得来的结果。实践证明美国私立高等教育的发达与政府对私立高校的高资助额可谓是一种互动关系。 美国的联邦和州政府以及地方政府都对私立高校给予一定的资助，其中联邦政府的资助所占比例最高。由于美国的教育权在州而不在联邦政府，因而，联邦政府通过财政资助来影响私立高等教育的发展方向，使私立高等教育也能按照政府的意图办学，开展与国家利益相关的教育活动。联邦政府对于符合联邦政府的政策要求，适应国家需要的公、私立高校都给予资助，对这两种类型的高校都采用竞争性的拨款或合同的形式。美国私立高校获得联邦政府的资助达到私立大学各项收入中第三位，所占的比例甚至高于公立大学。而州政府的资助重点在州立大学和本州其它公立高校，如州政府拨款在1990-1991年度占公立院校总收入的40.3% ，在私立院校仅占2.3%。私立院校从州政府获得的资助通常是特殊研究或培训计划的竞争性拨款或合同。当地政府是私立高校一个较小的资金来源（0.7%）。私立院校从当地政府获得收入通常也是为特殊目标而设的竞争性的拨款或合同。 二、对我国民办高等教育的启示和借鉴 改革开放以来，我国民办高等教育的发展速度是惊人的，但是仍存在很多的问题。其中比较严重的就是，我国政府目前尚缺乏对民办高校给予经费资助的明确规定和具体措施。由于政府资助严重滞后，目前我国民办高校办学经费高度依赖于学生学费。据2000年对部分民办高校的调查，在被调查的38所学校当中，学费收入占学校总收入100%的有14所，占90%的有9所，占80%的有8所，占70%的有4所，占60%的有1所，占50%或以下的有2所 [⑤] 。 从日本和美国的经验来看，政府给予民办（私立）高校资助的好处是显而易见的，一可以减轻民办高校的财政压力，促使其把精力集中到教学上来，以迎接高等教育大众化所面对的质量挑战；二可以降低民办高校的收费，促进教育机会均等，充分体现教育的公益属性。三可以通过制定获得资助的条件，对民办高校进行必要的约束和管理。 我国高等教育要实现2005年毛入学率15%的战略目标，民办高等教育必然要有突破性的发展，这既包括量的扩充，也包括质的飞跃。这一切都迫切呼唤政府对民办高校的实质性资助。借鉴日美两国的经验，结合我国国情，笔者认为现阶段我国政府对民办高校的资助可以明确从以下两大方面入手： 1．21世纪初期，中国民办高校的政府资助应以间接资助和重点资助为主 民办高校的经费问题确确实实已经在制约着它们的发展，而政府在短期内拿不出太多“现钱”对其进行资助的情况下，不妨考虑象日本和美国那样进行间接资助，在贷款、税收等方面提供一些优惠性政策对其进行鼓励和资助。对此，我国曾经在经济领域有过举世瞩目的成就，如经济特区的腾飞在某种意义上就是靠优惠政策开始起步。另外，现在公办大学的“共建”之风方兴未艾，那么可否考虑让民办高校与当地政府 “共建”，比如当地政府无偿提供办学所需土地，而民办高校则以优先培养当地所需人才等作为回报。更有学者提出，应当允许民办高校进入资本市场，走产业化之路，这将是民办高校更为宽广的发展之路。当然一切要以保证教育质量、尊重教育规律为前提。 日本的重点资助特别值得我们借鉴。因为与其一视同仁地“撒胡椒面”，不如制定条件，集中财力对符合条件的民办高校进行资助。这样既资助了部分民办高校，而且当这种资助达到一定规模、形成吸引力之后，必然逐渐转化为一种市场经济条件下的管理手段。考虑到以前“行政指令性”管理那种计划经济的老一套，可以预见这一措施对我国的教育改革将会起到一定的推动作用。重点资助的关键在于对私立高校的评估以及资助条件的制定，二者都务求详细、科学、合理。 2．以立法形式对政府资助加以规范 从立法角度看，我国确实颁布了一系列旨在鼓励民办高等教育的有关法规、政策、规定等。如1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，提出了民办教育（包括民办高等教育）的十六字方针“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”。废止了不适应时代发展的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，并于1995年颁布了《教育法》，1998年颁布了《高等教育法》。但各项法律法规的条文给人以模糊不清之感。如国家在1997年颁布的《社会力量办学条例》的“保障与扶持”一章中指出，县级以上各级人民政府有关部门应该依照有关法律、法规的的规定，对社会力量办学给予扶持。而同时第五条又规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。这种立法上的莫衷一是、前后矛盾给民办高等教育带来了困惑，制约了大量宝贵资金和资源的投入。 笔者认为，以上的法律法规虽然从某种程度上反映了国家逐渐开始重视民办高等教育，但仍然没有把民办高等教育提到应有的高度上来，尤其是在政府资助这一块存在巨大的真空地带。这种认识上的偏差和法律上的真空是阻碍民办高等教育进一步发展和造成其经费不足的最根本原因。民办高校的举办者由于没有法律作为保障，既得不到政府资助，又往往由于“政策歧视”告贷无门，成为高等教育系统中的“边缘角色”。 民办高校的发展空间被严格限制，就无从靠自己发展壮大实现良性循环来切实解决自己的经费困扰，从而形成恶性循环，只能高度依赖学费，虽然明知不合理，也确实无可奈何。生存尚且艰难，又何谈发展？因此，对民办高校的政府资助迫切需要从立法上加以规范。[作者系厦门大学高教所硕士研究生] 注释 [①] 陈武元.日本政府私立大学的现状及存在的问题[J].高等教育研究,1999,(4). [②] 王春.20世纪90年代美国高等教育经费发展趋势分析[J].教育与经济,2000,(1). [③] 同② [④] Burton Clark, Perspectives on Higher Education, University of California Press, 1984. [⑤] 邬大光.中国民办高等教育发展状况分析——兼论民办高等教育政策（上）[J].教育发展研究,2001,(7). 【参考文献】 [1]陈武元.日本政府私立大学的现状及存在的问题[J].高等教育研究,1999,(4). [2]鲍健强.日本私立大学的研究[J].高等教育研究,2000,(2). [3]柯佑祥.日本高等教育财政研究[J].江苏高教,1998(2). [4]王春.20世纪90年代美国高等教育经费发展趋势分析[J].教育与经济,2000(1). [5]王英杰.美国高等教育的发展与改革[M].北京：人民教育出版社,1993. [6]Thomas R.Wolanin.美国高等教育资金筹措概述[J].International Higher Education, 2000 (19). [7]叶春生.民办高校面临的三大难题[J].上海高教研究,1997(7)； [8]柯佑祥.民办高等教育的发展研究[J].江苏高教,1999年(5)； [9]邬大光.中国民办高等教育发展状况分析——兼论民办高等教育政策（上）（下）[J].教育发展研究,2001(7)(8). 周蔺