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大学审议会与日本高等教育改革

高教研究中心　发布日期：[2003-12-29]

南京大学高等教育研究所 胡建华 20世纪80年代末、90年代初以来，日本现代高等教育发展进入了战后第三个改革时期。由于第三次改革在高等教育行政管理、大学内部组织及管理、大学课程与教学等诸多方面对长期形成的大学制度进行了一些前所未有的变动，因此它对日本现代大学制度的发展将产生深远的影响。在研究日本战后第三次高等教育改革时，我们可以看到，改革的策动、改革政策的制定等都与大学审议会这一文部省的咨询机构有着密切的关系。本文试就此作些粗浅的探讨分析。 一、大学审议会的成立 创立于1984年的临时教育审议会在其完成使命前向政府提出的咨询报告中建议成立一个专门研究高等教育问题，并拥有对文部大臣咨询建议权的常设机构。根据这一建议，文部省于1987年7月向国会提出关于设立大学审议会的学校教育法修正案，9月该法案在国会获得通过。根据修改后的《学校教育法》的规定，大学审议会的性质、权限及任务主要有这样几点：大学审议会是文部省的常设咨询机构；大学审议会拥有向文部大臣的建议权；大学审议会的主要任务是调查审议大学问题；大学审议会还具有收集并提供有关大学信息资料的功能；大学审议会参与制定政府的大学发展计划。 学校教育法修正案通过之后不久，大学审议会即正式成立。成立之初的委员18人，根据政府颁布的《大学审议会令》的规定，大学审议会委员任期两年。第一届大学审议会会长由庆应义塾大学校长石川忠雄担任，作家三浦朱门和秩父水泥公司总经理诸井虔任副会长。在第一届委员23人中，大学校长、教授9人，文化、教育、研究机构的代表7人，企业界代表7人，这种构成体现了大学审议会的广泛的社会代表性。大学审议会自成立到1998年，委员更换了5次，1998年的第六届委员20人，会长仍然是石川忠雄(庆应义塾大学名誉教授)，副会长为京都万学名誉教授井村裕夫。20名委员中大学校长、教授10人，文化、教育、研究机构代表5人，企业界代表5人。20名委员交叉组成基本构想、研究生教育、大学教育、组织运管、多媒体教育、大学入学考试6个分会，每个分会还聘请10人左右的学者、专家作为特别委员。 大学审议会在成立之后至1998年的10余年间，就高等教育改革的方方面面向文部省提出了22份咨询报告。咨询报告之多一方面反映了高等教育改革的紧迫性，另一方面也说明大学审议会在政府制定改革政策中的重要作用。可以说90年代出台的大学改革政策与措施都是在大学审议会的咨询报告之基础上形成的。 二、大学审议会的咨询报告及其作用 大学审议会成立之后不久，文部大臣就向审议会提出了关于大学教育、研究的高度化、个性化和活性化的咨询要求。文部大臣提出这一咨询要求的主要理由是：“我国以大学为中心的高等教育虽然已经取得了显著的进展，但是随着近年来社会经济的变化和我国的国际作用的增大，社会、国民对于高等教育的期待与要求愈来愈高、愈来愈多样化。为了我国今后的进一步发展和作出更多的国际贡献，不断推进承担人才培养与学术研究任务的大学的改革与充实显得尤为重要。这一观点也反映在临时教育审议会关于大学改革与充实的咨询报告之中。因此，有必要就大学教育、研究的高度化、个性化、多样化，组织运营的活性化，大学与杜会的协作，大学的国际化以及大学制度改革等的具体方针政策问题展开研究讨论。”大学审议会围绕着大学教育、研究的高度化、个性化、活性化这一基本主题开展审议研究，并提出了一系列作为政府高等教育政策之基础的咨询报告。 高度化 大学教育、研究的高度化主要指加强研究生教育的发展与提高研究生教育的质量。研究生教育的改革与发展是大学审议会的审议咨询重点之一，审议会提出的第一份咨询报告就是关于研究生教育的，关于研究生教育的咨询报告数量占咨询报告总数的1／3。大学审议会提出的这些咨询报告(《关于研究生教育制度的弹力化》，《关于修订学位制度及研究生教育的评价问题》，《关于研究生教育的调整充实。《关于研究生教育的数量调整问题》，《关于实施夜间博士课程教育等问题》，《关于提高研究生教育质量的审议结果》，《关于函授研究生教育制度》)从研究生教育的组织、形式、目的、内容、数量、学位制度等方面全面讨论了研究生教育问题，并指出了研究生教育改革与发展的基本方向。上述咨询报告建议的研究生教育改革内容包括研究生教育制度改革，研究生教育形式改革，扩大研究生教育数量，学位制度改革等。 个性化 大学教育的个性化是指大学如何办出各自的特色，而大学办出特色的前提条件是政府必须简化有关大学办学的具体规定。在高等教育行政管理具有较强的政府集中指导特性的高等教育体制内，大学办学的划一化和缺乏个性似乎是一种共同的特征，日本也不例外。50年代中期，文部省制订大学设置基准对大学的设立及办学做了详细的规定，使得大学的办学模式化。日本高等教育体制内实际上存在的等级序列，处在下位等级的大学在升格心理的驱动下，仿效上位等级大学的办学方式，使得大学办学的模式化倾向更加突出。战后日本大学的设置大都采取一种“同型繁殖”的方式。此外，日本的大多数大学在高等教育大众化的过程中，大学办学自身也随之而“大众化”。因此，每一所大学在独立地分析社会要求、评价大学办学现状、制定长期发展目标并实施目标的过程中，形成作为一独立组织必备的自立、自律能力是90年代日本大学改革的重要课题之一。 围绕着大学办学个性化及大学教育、教学改革，大学审议会于1991年集中提出了5份咨询报告，即《关于改善大学教育》、《关于改善短期大学教育》、《关于改善高等专门学校教育》、《关于修订大学设置基准及学位规则》、《关于修订高等专门学校设置基准》。在《关于改善大学教育》的咨询报告中，大学审议会认为制定具有特色的课程体系是各大学改革的主要方向。“每所大学应该根据各自的教育理念与目的，并且适应学术、社会发展的要求，制定并实施具有特色的课程，充实大学教育，为社会培养各种优秀人才。”为了实现大学教育的个性化，大学审议会在咨询报告中用了较大的篇幅论述了修订大学设置基准等有关规定的问题，这些论述就成为后来文部省修订大学设置基准等高等教育法规的基本依据。 活性化 活性化是指在大学管理运营中如何改变过去的僵硬模式，采取比较灵活的方式。大学管理运营在战后日本的大学改革与发展中始终是一个较为敏感且难以处理的问题。这里涉及到如何理解由宪法所保障的大学自治与社会参与、行政管理之间的关系。大学审议会的基本观点是：“从总体上讲，大学必须在批判闭锁、僵硬、不积极回应社会要求的现状之基础上，认真地响应当今学术研究与社会发展的要求，而不是把自己封闭在传统的大学自治之中。在学部自治之名下，不应产生阻碍适应学术进步和社会变化之改革的不利因素，而必须形成一种超越学部范围的自由议论空间，以圆满达到意见的统一。“在这一基本观点之上，大学审议会主要从教师人事制度的改革、大学内部管理体制的改革和建立大学自我评价制度这3方面提出了关于大学管理运营活性化的具体建议。例如，大学审议会在《关于改善教师录用问题》和《关于大学教师的任期制——以实现大学教育、研究的活性化为目的》这两份咨询报告中，为促进教师流动的人事制度改革，提出了实行大学教师任期制的具体建议。 大学审议会在咨询报告中提出的关于高等教育改革的建议和意见成为日本政府制定高等教育政策的主要依据，而且建议的许多具体内容都体现在政府制定的法律与政策之中。因此可以认为，大学审议会的咨询报告反映了90年代初以来日本第三次高等教育改革的运行轨迹。 三、一点启示 从日本第三次高等教育改革的进程中，我们可以清楚地看到由改革政策的制定到实施的基本路线，即；大学审议会在调查研究基础上形成咨询报告→政府根据咨询报告的建议修改或制定法律与政策→实施改革。这种基本路线充分反映出作为咨询机构的大学审议会在政府制定改革政策及推进改革的过程中所发挥的重要作用。重视咨询机构在制定法律与政策中的基础作用是战后日本国家行政制度的主要特点之一。早在1948年，日本政府就根据《国家行政组织法》，在所有涉及公共问题的领域设立了相关的咨询审议会，以致有人将战后日本国家行政制度称作为“审议会行政制度”。咨询审议会的数量随着时间的推移逐渐增加，例如1955年为194个，1960年251个，1965年达到277个。 充分发挥咨询机构在制定教育法律及政策中的作用是实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性之必须。众所周知，由于现代教育的普及程度愈来愈高，已经成为涉及面最广、影响程度最为深刻的一项公共事业，因此现代教育的改革与发展愈来愈离不开政府的政策指导。这就对政府政策的制定提出了更高的要求，必须实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性。所谓民主性、公开性和科学性不仅体现在政策的内容上，而且反映在政策制定的过程中。可以这么认为，只有通过民主的、公开的、科学的程序才能制定出具有民主性与科学性的政策，才能避免发生政策失误。咨询机构由于具有专业性与广泛的代表性，发挥咨询机构的作用是实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性的一个主要方面。 日本政府在战后第三次高等教育改革的政策制定过程中充分发挥大学审议会的作用，并且将大学审议会的咨询审议功能用法律的形式规定下来，使其功能的发挥得到法律保障，进而使咨询机构在政府政策制定过程中的作用与地位制度化，这些作法是值得我们认真研究与借鉴的。[作者为留日教育学博士] 文见《中国高等教育》