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中华人民共和国成立以来民办高等教育政策的经验教训与未来趋势
高教研究中心 发布日期：[2018-10-30]
一、中华人民共和国成立以来民办高等教育政策变化沿革
1. 消亡阶段 (1949-1953年)
1949年, 当时的81所私立高校中占多数的是私立大学, 另有21所是接受外国津贴的, 名义上属于私立大学, 实际上是被西方教会直接控制和管理的教会大学。1949年12月, 第一次全国教育工作会议召开, 在讨论私立学校的管理改造问题时, 确定对私立大学“保护维持, 加强领导, 逐步改造”, 将私立高校纳入高等教育管理体制中;1952年, 伴随全国高校第二轮院系高校调整, 全国范围内开始了对私立高校的迅速接管和改造, 所有高校到1952年年底全部改为公立。对于教会大学, 1950年8月19日, 中共中央发布《关于天主教、基督教问题的指示》, 规定将教会学校视为私立学校对待, 鉴于部分教会学校仍被西方帝国主义势力利用来进行渗透、破坏活动, 到1951年年底, 除了辅仁大学已经在前一年脱离梵蒂冈教会控制以外, 其余20所接受外国津贴的教会学校中的11所已改为公立大学, 另外9所改为由中国人民自己办理但维持私立, 维持私立的教会大学均在1952年的第二轮院系调整中全部撤销、更改校名或并入其他公立高校。随着私立高校和教会学校的调整接办, 民办高等教育暂时从我国高等教育体制中消失。
2. 允许与限制阶段 (1977-1991年)
1978年, 中共十一届三中全会提出工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为重心”, 加之高考制度恢复, 社会对高等教育的需求再次勃发, 一批早期民办高校开始设立。它们的共同特点如下:一是办学层次不高, 主要是为恢复高考制度后产生的高考落榜生提供补习和为社会实际需求开办一些技能学习班, 因此虽然它们也挂牌为“大学”或“自修大学”, 但实质上比起高等教育机构, 更像是补习机构和培训机构;二是与历史上的私立高校基本没有继承性;三是既没有足够的法律保障, 经费来源也不够牢靠, 基本处于自发阶段[1]、观望阶段[2]以及真空阶段[3], 总体来看发展迟滞、信心不足。1982年12月, 第五届全国人大修改宪法, 在关于教育事业的内容中提出国家鼓励其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业, 在宪法层面为民办高等教育提供了保障。1984年, 邓小平、彭真分别为北京自修大学、中华社会大学题写校名, 在全国引起巨大轰动, 社会开始接受民办大学的概念。1985年, 各种形式的“走读大学”“社会大学”“进修学校”已经发展到170所, 在校生达100余万人。到1986年年底, 各式“民办大学”已经增长到370所, 国家教委为应对一时泥沙俱下的局面, 在1987年颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》, 又在1989年对各式民办高校滥发文凭、胡乱办学的势头进行治理, 到1991年年底, 全国民办高校数量达到450所, 实力也得到壮大, 我国已经初步形成多类型、多层次、多学科的民办教育体系[4]。
3. 鼓励与规范阶段 (1992-2002年)
1992年10月, 党的十四大不仅在中国民办教育史上地位重要, 还是中国改革开放过程的里程碑事件, 大会明确提出改变国家包办教育的做法, 鼓励多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学, 为民办高等教育释放政策利好。第二年, 市场利好如期而至, 为缓解当时高考考生激增而公立大学办学规模没有相应扩大的入学矛盾, 给予未能升学的高考落榜生接受高等教育的机会[5], 有18个省 (直辖市、自治区) 开展了高等教育学历文凭考试试点工作, 为民办高等教育机构向学历教育发展提供了环境, 这一发展的直接成果就是仰恩大学, 它标志着改革开放以来, 中国民办高等教育机构首次获得独立颁发本科学历文凭和学士学位资格, 标志着中国民办高等教育经过量的积累后, 实现了质的提升。随着民办高等教育的蓬勃发展, 各省也纷纷出台地方性政策规范支持民办高等教育, 其中较有代表性的是1996年11月陕西省人大颁布的《陕西省社会力量办学条例》, 将其与我国第一部专门规范民办教育的行政法规[6]《中华人民共和国社会力量办学条例》进行对比, 不难发现后者在很多相关内容上对前者经验加以参考, 只是做出一些文字表述的修改。
4. 依法治教阶段 (2003年至今)
在《中华人民共和国社会力量办学条例》颁布后, 我国民办高等教育进入合法快速发展的正轨。据统计, 至2001年, 全国共有民办高等教育机构1415所, 其中, 实施学历教育的民办高校124所, 而且出现本科层次的民办高校[7]。为了促进民办教育健康发展、保护办学者和受教育者的合法权益, 2003年后, 《中华人民共和国民办教育促进法》 (以下简称《民办教育促进法》) 和其《实施条例》相继颁布施行。《民办教育促进法》具有的合理性与可行性[8]使得民办高等教育的办学者、管理者都有了明确的方向, 但是在国家学历政策、实施细则到位和国家投资体制等问题上的缺位却也导致民办高等教育发展陷入困境[9], 全国人大常务委员会在2013年、2016年两度修订该法, 对《民办教育促进法》实施过程中出现的问题进行修改, 尤为重要的是2016年的第二次修订, 允许民办高等教育举办者自主选择成为营利性学校或非营利性学校, 通过在制度层面“分而治之”的策略形式上解决了长期困扰民办高等教育发展的“合理回报”问题。
二、中华人民共和国成立以来民办高等教育政策的经验教训
1. 民办高等教育政策导向应该清晰明确
民办高等教育政策的目的在于影响和控制人们在民办高等教育领域的行为朝着政府期待的方向行动, 这种目的的达成不但需要政策主体的决心以及相应的政策资源配置, 而且需要政策客体有服从政策的意愿或者采取与政策要求相同的行动, 明确政策导向可以有效地增强民办高等教育政策效果。回顾我国民办高等教育政策沿革, 虽然不同时期的民办高等教育政策都有利有弊, 但是其总体导向都是符合当时实际情况的, 然而由于政策导向不够清晰, 导致不同时期的民办高等教育政策没有被充分理解、有效执行, 使得政策效果往往差强人意, 没有达到预期的高度。
中华人民共和国成立初期提出的“积极维持、加强领导、逐步改造”政策方针, 其中关于“逐步改造”方针的理解, 要如何改?改到哪一步?既然已经有了积极维持的政策, 是不是可以认为新政府会允许私立大学一直存在下去呢?这些问题, 由于政策导向不够清晰, 在当时没有得到明确答复, 到1952年年初的时候, 私立大学的管理者大都对在新时期继续运营感到乐观, 其努力措施也是以在新时期继续维持学校为主要方向, 但是民办高等教育政策在1952年却发生大转折, 逐步改造变成直接改造, 政策主体的民办高等教育政策取向和政策客体采取的应对措施发生背离, 降低了政策的效用, 其消极影响直到数十年后仍有残留。
一是在允许与限制阶段, 虽然在1982年时就在宪法中允许集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业, 1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》重申了社会力量和个人办学的合法性, 但是具体的管理制度迟迟没有公布, 使得民办高等教育的办学者只能采取谨慎的发展策略, 信心不足, 而一些浑水摸鱼者则借此机会开起了“学店”, 牟取暴利, 市场出现了“劣币驱逐良币”现象。虽然国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》, 但在打击乱象的同时, 并没有做好解释工作, 释放了限制民办高等教育的错误信号, 政策导向在顶层设计时倾向于“允许”, 而在具体措施上处处充满“限制”。
二是在鼓励与规范阶段, 民办高等教育政策在顶层制度上全面放开, 在具体措施上受到关注, 最终将散见于各种法规的政策汇总形成《社会力量办学条例》, 进一步发展为《民办教育促进法》, 2016年的《民办教育促进法》第二次修订, 通过将民办学校以营利性与否进行分类, 最终破除了长期没有解决的民办高校投资营利性与高等教育公益性的矛盾, 明确了对两类民办高等教育机构不同的支持措施和政策导向。
2. 民办高等教育政策应当与同时期高等教育政策目标相适应
中华人民共和国成立初期, 由于我国采取了全面学习苏联的高等教育政策, 高等教育的目的也相应转变为培养满足计划经济体制需要的专门人才[10], 在某种意义上, 高等教育机构也转变成为社会主义国家的计划经济体制培养人才的培训学校, 其后果就是在院系调整中将大量的综合性高校拆分、调整为单科学校, 在这种情况下, 源自民国时期的旧式民办高等教育自然难以适应, 最终只能通过接收、改造的方式走向消亡。
改革开放以后, 民办高等教育政策目标仍然围绕高等教育目标制定, 但总是在一定程度上滞后于现实发展。1977年恢复高考招生制度唤醒了社会对高等教育的需求, 当年就有570万人参加高考, 然而1977-1991年, 除了个别年份以外, 我国高考录取率长期低于25%, 大量怀着大学梦的落榜生只能希望通过补习等方式圆梦, 而公办高等教育和中级教育并没有给这部分补习需求进行制度安排, 这就为早期民办高等教育的发展提供了空间。
20世纪90年代中后期, 高等教育从精英教育转为大众教育, 大学毕业生包分配制度废除, 原有的公立高等教育已经无法满足日益高涨的高等教育需求, 民办高等教育政策也开始鼓励民办高校开展学历教育, 缓解公立高等教育入学压力。
20世纪末期和21世纪初期, 公立高等教育开始全面扩招, 打破了一度紧张的高等教育供需不平衡现象, 但是也极大挤压了民办高等教育的生存空间, 迫使民办高等教育向公立教育发展不足的应用类高等教育领域扩张, 最终形成我国目前不够合理的高等教育结构:公立高等教育垄断了金字塔顶尖的高学术层次, 同时在金字塔中部的普通本科教育快速扩张, 向下挤压着民办高等教育的生存空间。
3. 民办高等教育政策应该遵循社会经济发展实际
中华人民共和国成立后, 由于旧的经济基础被摧毁和瓦解, 使私立高校的资金来源大幅缩减, 私立学校原有的优势不断丧失, 办学环境日益恶化;同时, 自国民政府中后期开始, 一些办学质量较高的私立大学改为国立, 中华人民共和国成立初期的民办高等教育质量已无法与公立高等教育相提并论, 成为一种既不经济也缺乏可持续性的高等教育形态, 在随后的高校院系调整中被整合进办学水平更高、教学资源充足的公立高等教育中也成为必然。
改革开放初期, 通过一系列农村、城市经济体制改革, 非公有制经济开始复苏, 但当时的社会私有经济成分仍然较弱, 直接结果是当时的民办高校都缺乏进行学历教育所必需的办学场所和经费来源, 对社会资本也缺乏吸引力, 多为由原公立高校或教育部门的离退休人员办学, 主要依靠社会捐助和办学者热情维持, 没有形成办学质量和办学效益的良性循环。
20世纪90年代, 我国社会主义市场经济体制改革逐步推进, 私有经济成分快速发展, 根据国家统计局相关数据显示, 1992年, 全国私营企业实现产值205亿元, 仅占当年国内生产总值 (GDP) 的0.75%, 到2002年, 私营企业产值已经达到1.74万亿元, 占GDP的14.31%, 增速和增量都十分可观, 城镇居民家庭可支配收入从2026元增长到7702元, 恩格尔系数从53.0降为37.7;城乡居民人民币储蓄存款从11757亿元增长到86910亿元, 社会对民办高等教育的潜在消费能力有了长足进展。2001年加入世贸组织后, 我国经济进入十几年的高速增长期, 非公有制经济的活力和效益创造被空前激发, 民办高等教育获得办学资金的前景也更加广阔。
三、我国民办高等教育政策的未来走向
1. 鼓励民办高等教育在学术水平上取得突破
虽然我国民办高等教育取得全职制本科乃至研究生层次的学历教育, 在形式上消除了与公立高等教育的办学层次差异, 但是目前中国民办高等教育的学术水平仍处在发展不足的状态, 尚未培养出在学术水平上可与“985”“211”“双一流”公立高校接近的民办高校, 高学术水平的高等教育仍然由公立高校垄断, 而一般学术水平的民办高校则受到公办高等教育扩招的挤压而被迫向职业高等教育等领域延伸。虽然近年来的教育改革取消“二本”“三本”的分批招生政策, 在普通本科教育招生政策上实现了民办高校与公立高校的均等对待, 但优质生源仍然主要由公立高校把持, 承受更大市场压力的民办高校在办学导向和生源选择上与公办高校差距明显, 泾渭分明, 这导致民办高等教育实际上仍处于公办高等教育的补充位置, 难以通过发展民办高等教育从而调整高等教育总体结构。从我国高等教育的历史经验和民办高等教育发达国家的经验来看, 不论总体的高等教育体制中是公立高等教育占据优势地位 (日本、德国等国家) , 还是私立高等教育占据优势地位 (美国、英国等国家) , 高水平的私立大学是一国民办高等教育发展成熟的重要标准之一。
目前, 我国民办高等教育总体上偏重职业、特色教育, 学术水平不高的情况有其历史原因和客观困难, 民办高校总体的学术水平提高很难一蹴而就, 但是从促进民办高等教育走向成熟的角度看, 仍应该鼓励一些具有基础的民办高校努力提高学术水平, 向一流公立高校看齐。
高学术水平民办高校存在的意义如下:一是可以维持民办高等教育的社会声誉, 打破我国社会长期形成的轻“私”重“公”的高等教育观念, 增强社会对民办高等教育的整体认可度, 为民办高等教育的整体发展争取更多政策空间。二是可以在较高学术水平层面上与公立高校展开竞争。当前, 我国高水平公立高等教育仍处于公立高校的垄断竞争环境, 由于公立高校管理机制的一致性, 这种竞争实际上沦为各高校间、各地方政府间的财力和影响力竞争, 不足以推动公立高校间展开效率竞争, 而培养一些高水平的民办高校可以发挥“鲶鱼效应”, 增加公立高校的危机感, 通过开展效率竞争提高我国高水平学术研究的总体效率。三是可以在管理机制、研究方向等方面为公立高校如何通过改革促进办学效率提供经验, 近年来, 我国社会各界都高度重视高等教育改革, 并且取得突出成果, 但是公立高校行政色彩浓厚、教学与科研任务无法兼顾、内部管理体制互相掣肘等问题仍然存在, 单纯地照抄照搬西方高校的改革经验和管理模式始终存在水土不服的问题, 培养高学术水平的本土民办高校, 则可以形成一系列本土化的高校改革经验, 对目前正在进行的公立高校改革提供有益借鉴。
2. 理顺民办高等教育管理体制问题
在我国现行的中央调控、省级管理的体系下, 各省普遍采取的做法是将民办高等教育中高等教育管理的职责由教育主管部门的高等教育管理处室负责, 而民办教育管理的职责又由民办教育处室负责, 二者职责既有重叠也有空白, 而教育部层面却并没有专门的民办教育主管部门。对此, 学界认为应当设立专门的民办高等教育主管机构, 然而从政府运行实际来看, 一个独立的民办高等教育管理机构显然会面临行政级别设置与确定权责的困难:如果作为政府教育行政主管部门的平级部门, 那么这个机构显然分割了同级教育行政主管部门的管理职能, 互相掣肘;如果作为内设处室, 那么仍然没有解决将民办教育和高等教育管理职能重叠的问题。
从国际经验来看, 高等教育是具有巨大溢出效应的事业, 高校是这种事业的具体承载者, 传统上由政府行政部门主导的高等教育管理体制始终存在缺陷, 应当借鉴日本大学法人化改革、德国大学社会治理改革的经验, 优化现有的民办高等教育管理体制, 将营利性民办高校视为市场经营行为, 对其行为监管责任由市场行政管理部门和教育主管部门共同承担;对于非营利性民办高校, 则直接纳入高等教育主管部门职责进行管理。
3. 落实分类管理, 提高财政资金效率
政府对民办高等教育进行资助的矛盾在于:因为高等教育具有公益性, 那么用政府掌握的公共资源资助扶持民办高等教育发展似乎是政府天经地义的责任, 然而由于投资民办高等教育还具有私人资本的逐利性, 又容易陷入用公共资源助推办学者获取私利的诘问中, 陷入两难境地。2016年的《民办教育促进法》第二次修订将营利性民办高等教育和非营利性民办高等教育机构分别注册, 分类管理, 享受不同的待遇和资助政策, 解决了从20世纪80年代起就困扰民办高等教育发展的合理回报问题。非营利性民办高校也可以通过其公益性名正言顺地获得政府资金支持, 为民办高等教育的进一步发展奠定基础。各级教育主管部门应该以此为契机, 加大对非营利性民办高校的扶助, 加强对营利性民办高校的监管。
从高等教育体制改革的角度出发, 坚持高等教育的公益性具有无可厚非的天然正当性, 然而, 这种公益性是否可以完全等同于公立性呢?这次民办高等教育营利性分类管理的修订将民办高校分为营利性与非营利性显然给出否定的答案。
当前, 一些公立高校一方面享受着公益性给自己带来的财政资金支持;另一方面, 通过种种手段在某种程度上进行营利活动, 给通过财政资金提供给公立高校从而实现高等教育的公益性资助逻辑造成争执。因此, 应当以民办高等教育分类管理为契机, 推动高等教育资金使用机制改革, 使财政教育经费投向从按机构性质分类过渡为按资金用途分类, 不论公立或私立高校, 政府对其的财政支持应当仅限于其公益性用途, 这样也便于教育经费投入与财政资金绩效审计等新型管理工具对接, 提高教育经费的针对性和效率, 实现高等教育管理体系的现代化。
参考文献略
文章来源：《黑龙江高教研究 》2018年第9期
作者简介： 高远飞, 云南大学公共管理学院博士研究生, 主要从事公共政策和教育行政管理研究