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陕西民办高校面临的新挑战

高教研究中心　发布日期：[2007-11-16]

一、问题的提出
陕西民办高等教育在省委、省政府的重视和支持下，经过23年的不懈努力，已成为全省高等教育事业的重要组成部分。呈现出办学规模不断扩大，办学模式日益多样，办学条件明显改善，管理水平和教育质量稳步提高，社会效益十分显著的喜人局面。在省委十届七次全会上，省委主要领导在总结陕西“十五”成就时指出，我省有三项工作在全国名列第一，民办高等教育即为其中一项。这既是省委、省政府对我省民办高等教育发展的充分肯定，也是民办高等教育办学实力和水平的集中体现。“十一五”期间，我们应当进一步采取切实有力的措施，支持民办高等教育的改革和发展，巩固和加强民办高等教育的优势地位。
同时，民办高校由于发展时间短，管理经验不足，法规政策出台并落实滞后，在许多方面还存在一些薄弱环节和问题，已经影响到我省民办高等教育可持续健康发展。客观地说我省民办高校原有的优势正在锐减，已面临更加严峻的挑战。这些问题的存在多是在改革和发展。中出现的，解决的根本办法还是要通过改革和发展，以积极的态度加以解决。
目前影响到我省民办高校发展的主要问题是管理机制问题。一是外部管理机制问题，指省政府及相关部门对民办高校的管理，二是指内部管理机制，主要指学校内部的管理体制及运行机制。本文分别从以上二个方面进行分析研究。
二、存在的主要问题
一）民办高校在全国及全省的地位开始下滑。
从全国来看，近年来，我国其他省市民办高等教育事业发展迅速，我省原有的领先优势已经面临更加严峻挑战。全国现有民办高校295所，其中广东28所，山东24所、福建23所、江苏21所，陕西17所，我省已由五年前的第二位跌到第五位。从全国来看，2006、2007年两年内全国民办高校增加39所，增长比例为15.2%，而我省没有增加一所。现全国有独立学院318所，陕西12所，排名第9位。今年年底国家有望出台进一步规范独立学院的管理办法，届时独立学院定性将明确为民办高校。那样的话，我省原有5所民办本科院校在全国的排名第一的优势将失去。2006年全国民办高校在校生数为280.49万人，比2005年增加67万人，增长比例为23.8%，而我省2006年仅比2005年增长0.7%。我省民办高校的发展速度已明显低于全国的发展水平。全国现有民办高等教育机构993所，我省现已由最高峰的101所锐减为24所，由当初高等教育机构数占全国的12.6%下降为现在的2.4%,数量大幅度下滑,已明显低于全国的平均水平。显然，我省原有的民办高校优势正在迅速消退。如果在近二年内再无大的发展，势必要落后于其他省份。
从全省看,2006年民办高校本科生数有1.31万人，仅占全省本科生总数的3.35%。本科生比例明显偏低。全省民办高校统招生数11.6万人，占全省高校在校生总数的15.7%。这与省政府审定的“十一五”规划中民办高校在校生应占20%发展目标还有一定差距。前几年，我省新设高职院校的力度较大，一度在全国处于明显领先地位，但这两年我省没有设立一所民办高职院校。我们要保持原有的民办高等教育的优势，就必须进一步加大对民办高等教育的扶持力度，在设置民办本科院校、高职学院和增加民办高校招生数量几方面都应加大工作力度，采取有力措施，以继续保持我省民办高等教育在全国的领先优势。
（二）外部管理机制问题
1、缺乏对民办高校的统筹规划、综合协调。民办高等教育发展至今，主要由教育行政部门管理，但客观上民办高校在办学过程中所涉及的问题与政府多个部门有关：如民办高校的设置与日常管理涉及省政府与省教育部门；学校基本建设涉及规划、土地、城建部门；学校登记涉及民政部门；学校财务、收费、融资涉及财政、物价、审计、金融部门；学校广告涉及工商部门；学校安全稳定、教职工、学生户籍涉及公安部门；学校党建涉及省委组织部门；教职工聘任、社会保险、学生就业涉及人事、劳动与社会保障部门，学校宣传涉及新闻单位等。显而易见一所民办高校与社会各个方面都存在着广泛的联系，需要依托有关行政部门在政策上给予认可、扶持、引导和规范，需要政府从宏观层面进行统筹规划和综合协调。
2、缺乏对民办高校有效监督和协调管理。民办高校的办学活动主要包括完善办学条件，开展招生宣传，组织教育教学，师资队伍建设，学科专业建设，资产财产管理，学生学籍管理、学校后勤管理、学生就业推荐等内容。民办高校在办学中与公办高校相比具有相当的自主权，政府的监督与管理也明显区别于公办高校。一些民办高校的办学行为脱离国家有关规定而进入自行循环轨道。一些学校的办学条件较差，不能保证正常的教学、实习需要；有的教学活动不按计划实施，随意删减内容、课时；有的招生违反相关规定，恶意欺骗考生做不实宣传；有的师资以兼职教师为主，不能保证正常的教学活动和教学质量。有的学生学籍管理未按国家规定区别国家学历教育、高教助学教育、非学历教育、中等专业教育的性质与类别，误导学生等。
3、缺乏政府及社会力量的强力经济支撑。陕西是一个经济欠发达省份，多年来无力为民办高等教育投入必要的财力。社会各界有财力的企业也极少有愿意投入民办高校扩大规模，改善办学条件，培养人才，提高质量来。经费的短缺将成为制约我省民办高等教育做大做强做优的瓶颈。
（三）内部管理机制问题
1、内部管理体制不健全，人员素质不高。民办高校的内部管理体制主要包括三大机构：决策机构、执行机构和监督机构。决策机构是指理事会、董事会或其他组织形式。执行机构是指院委会，工会、职代会、团委、学生会等，监督机构是指党委、监事会等。目前在管理体制方面存在的主要问题有：一是有的民办高校的各类机构不健全，比较普遍的是缺少工会、职代会、监事会和党组织。二是有的机构形同虚设，没有工作职责、作用发挥也十分有限。三是机构的组成人员的个人素质、工作经历、工作能力难以胜任自身所承担的任务，低能高就的现象比较普遍。四是民办决策机制缺失，家族式、家长式管理有增无减、个人说了算的现象十分普遍。五是一些领导班子进入第一代创业人与第二代接班人的交替阶段，如何做好收和过渡工作亟待研究解决。一个学校的董事长、院长、党委书记及法定代表人多角色往往由两个甚至一人担任，学校工作的决策权甚至事无巨细的管理权事实上由一、二个人控制，学校办学中存在各种隐患、风险很大，一旦暴露后果十分严重。
2、师资队伍建设薄弱。民办学校在起步阶段，教学完全依靠兼职教师，教育程序和教学质量难以保证。近年来这一现象虽有好转，但仍然存在许多问题，一是数量不足，距国家规定的专职教师应占教师总数的三分之一的规定仍有差距；二是在人员素质、职称结构、年龄结构、来源结构、专业结构等方面仍然存在许多问题。如：一批没有资格证书的教师走上讲台任教；一批教师学历达不到国家规定的要求；在专职教师中具有高级职称的为数较少；三是教师的流动性很大，在一所学校从教5年以上的教师不足五分之一；教师的政治责任感、工作责任心，对学校的认可度、归属感等都明显落后于公办学校；四是师资队伍建设投资短缺。我省民办高校由于经济实力弱，无法大手笔、大投入引进高级教学人才和管理人才，培养大批青年教师进修提高，教师质量亟待提高；五是教师的待遇落实不好。由学校出面为教师缴纳社会保险金等的很少，教师的“三金”问题有的通过个人缴纳，有的委托人才交流中心代缴，但大多数仍然无动于衷，这与国家政策相悖，已严重地侵害了教师的合法权益。更有甚者有的学校长期拖欠教师工资，随意辞退教师等。
3、资产和财务管理制度存在许多缺陷。目前，民办高校执行的有三种会计制度：一是事业会计制度，二是企业会计制度，三是民办非企业会计制度。由于国家没有明确规定，这是形成多种管理制度的根本原因。还有一部分学校的资产与举办者的资产、公司的资产相混淆，没有设立独立的财务部门和独立帐户，学校的法人财产权没有得到落实。有的学校财务管理混乱，不使用规范的计算机管理系统，存在违规收费，抽逃资金、不开具正规的收费票据自行入帐等行为，有的财务管理人员系举办者亲属，有的不具有会计从业资格等。当学校办学规模小时，这些矛盾不突出，而当办学规模达到数千人以至数万人时，学校每年收费达到数万元甚至数亿元时，如果再不规范资产财产管理，后果十分严重。
三、应采取的主要对策
1、建立健全民办高校督导制度、年检制度和评估制度。建立督导制度是根据《民办教育促进法》规定，国家法律赋予政府对民办高校实施管理的有效手段。政府向民办高校委派督导专员是落实这一制度的重要举措。国家对民办学院应实行督导制度。由省督导部门派出督导专员（又根据中组部文件，督导专员兼党组织负责人，督导专员的职责是：对民办高校的工作进行督导、督学和督察；监督学校贯彻执行有关法律、法规和政策；监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量；参加学校发展规划的制定安排、财产财务管理、基本建设、招生、收费退费等重大事项的研究讨论；向政府主管部门报告办学情况，提出工作意见和建议；承担政府有关部门的其他职等责。
督导专员兼任党委书记，党委书记的职责是：保证学校的办学方向；参与学校重大问题的决策；发挥党委的政治核心和监督保证作用；主持召开党委会；抓好党的思想、组织、作风和制度建设；支持校长依法管理，协助法人代表做好学校安全稳定工作等。
建立年检制度是对民办高校实施日常管理的重要手段。这一制度的建立将对民办高校的规范管理，健康发展发挥重大作用。在《民办教育教育促进法》未作明确要求，但根据民办高校的办学实际，有必要从2007年起恢复中断四年的年检制度。通过年检，可以定期对民办高校的办学资质、办学主体、管理体制、管理机构、管理人员、办学条件、办学形式、专业设置、招生规模、生源类别、收费项目与标准、师资队伍建设、政工队伍建设、校园安全稳定、教育教学质量、资产财务管理、后勤保障、学生学籍管理等进行一次较全面的检查，有利于教学质量监督体系和办学保障体系作用的发挥，特别对一些严重违规的问题进行查处。年检制度是一项开展较多，行之有效的管理手段，我省在2002年以前一直坚持这一制度的实施，通过年检做出年检结论、下达整改意见，规范办学行为。
国家对民办高校实行评估制度。根据国家对民办本科高校、高职院校要坚持每五年进行一次教学水平评估的要求，按照国家对高职院校人才培养工作水平的有关项目、标准和要求，2006、2007年我厅对9所民办高校进行了评估，促其办学指导思想不断端正，办学条件显著改善，教学管理更加严格，教学质量稳步提高。收效明显。通过评估，可达到以评促建，以评促改，评建结合，重在建设，不断完善民办高校的教学质量监控体系和办学保障体系，促其发展的目的。
2、加强政府各部门的协调领导机制，促进民办高校健康发展。根据国家规定，应成立民办高校工作协调领导小组，建立民办高校工作协调机制。应由省级领导任组长，各委、办、厅、局副厅级领导任成员。领导小组的工作任务是：着眼进一步规范民办高校管理，各司其职，各尽其责，积极构建落实政府依法管理、民办高校依法办学和社会监督相结合的工作格局。
省委、省政府要按“十六字”方针，继续给予支持民办高校的发展，加强正面宣传力度，积极树立先进典型，解决好党建工作中的突出问题以及各有关部门各司其职，依法管理中的协调问题。
教育部门要制定完善民办高校决策机构备案办法，校长任职核准、委派督导专员和选派党委书记的工作，确保学校学历教育招生计划的落实，杜绝非学历教育招生中的虚假行为，严厉查处违规招生，督促民办高校教师队伍建设达到国家规定要求。制定年检方案，落实年检工作。加强民办高校资产过户，严格执行财务管理制度，严厉查处违规行为，制定民办高校党建实施意见。确保民办高校党的建设落到实处。督促民办高校建立健全治安综合治理组织机构、落实综合治理领导责任和各项工作。
各有关部门应切实优化民办高校周边治安环境，开展治安集中整治。公安、安全部门要严格落实民办高校安全稳定工作责任追究制。
省国税局、地税局、财政厅要落实民办高校税收优惠政策，尽快出台给予民办高校举办者一次性奖励和合理回报的标准和办法。
省教育、人事、劳动、财政、科技部门要认真落实民办高校师资队伍建设的各项政策、落实民办高校教职工和学生合法权益，设立省专项资金，表彰奖励民办高校及先进个人。
省教育、工商部门对民办高校公布的招生广告、简章要进行备案，有违规行为的要及时查处。
审计部门按要求定期对民办高校进行审计并公示，督促整改。金融部门要按规定审核贷款、规避资金风险。
省劳动与社会保障部门要依法受理民办高校侵犯教职工合法权益的申诉，依法处理。
省委宣传部、省广电局、省通讯管理局、各报刊媒体要坚持正确的舆论导向，积极营造有利于民办高校稳定和健康发展的舆论环境，各类媒体不得刊发未经教育部门备案的招生简章和广告。
3、进一步完善民办高校内部管理体制。抓紧制定《关于完善民办高等学校内部管理体制实施办法》，加强民办高校决策机构建设，完善决策制度，规范决策行为。要对决策机构的名称、组成人员、任期、决策机构的产生办法、备案手续及需要提交的材料、备案程序、受理登记、审核、送审问题等到做出明确规定。
规范民办高校聘任校长及核准办法。明确聘任校长的基本条件、要求和资格。学校决策机构选聘校长的程序、核准校长需要提交的材料、拟聘任校长的核准程序、受理登记、审核、送审同意和正式聘任。
制定院委会的组成人员、任期、产生办法、工作职责等，根据有关规定，民办高校还应成立工会，职代会等，明确各类组织的组成人员、任期、产生办法、工作职责等。以上政策的出台将有助于我省从规范民办高校内部管理体制，将学校工作纳入集体领导、民主决策、公众监督、规范运作的轨道。
依据《中国共产党党章》和有关规定，要进一步明确民办高校党建工作的指导思想和主要职责，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的基本路线和教育方针，坚持育人为本，德育为先，为学校的健康发展提供强有力的政治保证。要建立完善学校领导班子三权分立机制。学校董事长、院长、党委书记三个职务分别由三人承担。法定代表人可由董事长（或院长）担任，形成三权分立、三权分工、协调、配合、监督的管理机制，以利学校的健康发展。
民办高校党组织要发挥政治核心作用，宣传党的政策，执行上级决议，坚持社会主义办学方向和教育的公益性原则。致力于培养社会主义建设事业的各类人才，引导和监督学校遵法守法办学，支持学校改革，反映学校诉求，重视解决学校发展中的问题，全面加强学校党的思想、组织、作风和制度建设，做好党员教育工作，领导学校的思想政治工作和德育工作，领导学校工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会。做好统一战线工作等。通过加大在民办高校中组建党的组织的工作力度，改进和调整民办高校党组织的设置形式，扩大党组织覆盖面，进一步理顺党组织的隶属关系，要加强和改进大学生思想政治教育工作，加强辅导员和班主任队伍建设。
4、适应我省区域经济社会发展需要，优化民办高等教育层次结构。
民办高校的发展需要具有鲜明的学科、专业优势和区域布局优势。从学科上看，要改变以前多侧重以文、经、管为主的学科专业设置格局，而是应以区域经济社会发展为目标，以市场需求为导向，增加社会急需的工科类、医学类为主的机械制造、建筑、电子信息、临床医学、中药制药、口腔工艺、服装设计等专业的设置。这些专业都与我省区域经济发展紧密联系。如陕西服装艺术职业学院、陕西国际商贸职业学院都与咸阳市的纺织业、中医药等经济支柱产业密切相关；拟设的西安医学专科学校的办学定位与最近中央提出的定向为农村培养医药卫生人才，落实《中国医学教育改革和发展纲要》，促进西部地区医药卫生人才培养计划紧密联系。多年来，我省民办高校毕业生就业一直保持在较高水平，2005年就业率达94.48%，2006年达93.97%。这次拟开设的专业都具有较广阔的就业前景，从有关统计资料上看，大部分专业的就业率在95%以上。
在我省41所民办高校和教育机构中现有本科院校5所,占总数的12.1%,高职院校12所,占29.2%,民办高等教育机构24所，占总数的58.5%，三者比例大致为1：3：6。从民办高等教育的发展趋势看，民办高校最终应以实施学历教育的本科院校、高职院校为办学主体，高教自学考试培训机构应逐渐被淘汰。目前，我省高教自学考试培训机构仍占大多数，这对民办高校的控制规模、规范管理、提高质量都带来很大的困难。因此，不断调整优化民办高校的层次结构做大做强做优民办高等教育是我省高等教育工作的目标之一。
近年来，为了保证我省民办高等教育事业可持续发展，我们在提高民办高校办学层次上做了许多工作，使5所高职院校升格为本科院校，12所高教自学考试培训机构升格为高职学院，取得了较好的成绩。我们认为，不断优化民办高校的办学层次，存在八个有利：一是有利于稳定学校规模，不增加学校数量；二是有利于充分吸纳社会资源，在不增加国家投资的前提下，扩大我省高等教育资源。这次申请5所院校升格，可增加社会投资5亿多元用于高等教育事业；三是有利于促进民办高校的基础设施建设，完成资产过户、土地征用、设备更新、图书添置等，使办学实力进一步增强，为学校的发展奠定坚实的物质基础；四是有利于有效控制生源数量，提高生源质量，使大部分学生能通过高考渠道正式录取，净化招生市场，杜绝非法招生行为；五是有利于引进具有高职称、高学历的教学、管理人才，提高教师质量，稳定教师队伍；六是有利于学校按照教育教学规律办学，保证教育教学活动的正常开展，不断提高教学质量和管理水平；七是有利于民办高校借鉴公办高校的办学经验，加强双方的联系和沟通，相互借鉴，相互学习；八是有利于政府有效监督和规范学校的办学行为，维护民办教育的社会声誉，提高社会对我省民办高等教育的认可度、知名度和公信力，从根本上改变社会对民办高等教育的认识，促进公办高校与民办高校共同发展新格局的形成。
5、加快教师队伍和政工队伍建设。我省民办高校教师队伍和政工队伍建设，应以全面提升民办高校二支队伍整体素质为中心，努力创造有利于学校教师队伍建设的制度环境，建立促进教师资源合理配置，开发利用和优秀人才成长有效机制，建设一支数量适当、质量优良、结构合理、管理规范、富有活力的高素质、教师队伍和政工队伍。
具体措施如下：一是坚持标准，严格教师干部入口关，按照《教师法》有关规定和学校发展规划，有计划的引进人才。依据教师队伍的年龄结构、专业技术职务结构、学历结构、专业结构等方面日趋合理。二是完善聘任制，克服随意性，坚持签订合同制度。明确教师、干部的权力、职责、目标、待遇等；三是建立公办高校和民办高校教师双向流动机制，加强双向交流，应鼓励一批公办高校教师在人事关系不变的前提下到民办高校承担一定教学任务，以带动和促进民办高校的教学工作。四是积极解决教师的资格认定、技术职称认定和业务培训。对民办高校教师要求要按公办教师对待，对5所本科高校可授予中级技术职务评审权，根据民办高校和职业学院的特点，可按职业类别的不同，组织教育、人事、劳动保障等部门，对政工干部和专业技术教师职称进行评审。对各类教师建立社会保障机制，按国家规定足额发放工资和缴纳社会保险费、改善福利待遇。把待遇留人、情感留人、事业留人结合起来。
6、依法规范民办高校法人财产管理，加强民办高校资产财务管理工作。民办高校法人财产包括举办者投入、国家的直接或间接支持，社会捐赠、学生缴纳的学费、住宿费等、民办高校存续期间，所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。由于历史原因，一些学校的举办者的财产仍在举办者名下。根据国家的规定，民办高校的法人资产应在08年完成过户手续。因此，深入做好举办者的思想政治和政策宣传工作，成立专门落实民办高校法人财产工作协调小组，进行总体设计，分类指导统一流程，贯彻操作实施是我们的今后财务管理工作中的重要内容。
这一专门工作小组要对民办高校法人财产的构成、举办者投入民办高校的资产形式、数额、民办高校接受国家的直接或间接支持投入的资产，接受捐赠的资产、校产的增值部分应加以清算。明确民办高校法人财产权的界定、认定和过户。制定民办高校法人资产管理制度，按照国家有关规定设置会计账簿。
民办高校资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等，制定资产管理规定制度、建立会计明细帐及资产登记档案。要明确对民办高校法人财产违规行为的处罚规定。
制订切实可行的民办高校财会制度，统一制度，进一步规范收费和财务管理。加强现代会计制度的建立和应用现代代管理手段实施资产、财务管理。提高管理的科学性、透明度及可监督性。聘任会计人员应一律实行亲属回避制度，应面向社会公开选聘具有会计从业资格的人员担任。
对举办者擅自撤回或抽逃投入民办高校的资产，导致学校不能正常运行的；民办高校章程规定出资人不要求取得合理回报的，而擅自取得回报的，应视情节严重程度做出责令退回回报金额、停止招生、吊销办学许可证等处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任等。
当前，我省民办高等教育正处在从注重规模扩张的外延式发展向稳定高等教育规模、优化学科结构、提高教育质量的内涵式发展转变。陕西民办高校也已进入一个相对稳定的发展期。这一时期，我们更需要以科学发展观为指导，在稳定办学规模的同时，提高办学层次，彰显办学特色，提升学校品牌，提高育人质量，进一步增强陕西民办高校的核心竞争力。把民办高校不仅做大，还要做强、做优。
应该看到，我省民办高校还处于发展的初期阶段，在管理及办学方面存在这样那样的问题，只要我们加强研究，科学决策，认真落实，各类问题都会逐步得到解决，民办高校的发展也将迎来更加辉煌的未来。
《民办教育研究》