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台湾与大陆高职产学合作政策的比较研究
高教研究中心 发布日期：[2009-09-27]
随着知识经济时代的到来，大陆和台湾都面临着经济转型和产业结构调整问题，企业竞争日趋激烈，对适合企业发展的技术人才的需求增多。而且，台湾地区与大陆的高等教育都逐步由精英教育转向大众化教育阶段。因此，两地的高等职业教育都得到了较快的发展。但高职教育的质量问题也日益突显，高职培养的人才如何才能适应企业的需求?如何将企业与高职的资源整合，达到双赢的目的?已受到政府的重视。中共十五大报告中就明确指出：“有条件的科研机构和大专院校要以不同的形式进入企业或同企业合作，走产学研结合的道路，解决科技和教育体制上存在的条块分割、力量分散的问题。”《中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年计划》中也明确指出：“要进一步深化科技体制改革，解决科技和经济脱节问题，加快建立风险投资机制，加强产学研结合，企业要成为科技投入的主体。”台湾政府近年来也积极提倡学校与产业界的策略联盟(alliance strategy)和产学携手(education—industry coIlaboration)计划，并于1992年起制定相关法令及实施政策，推动产学合作的发展。
在高等教育研究领域，高职的产学合作也成为热点之一。研究者对台湾地区与大陆的高等职业教育做了比较研究，在台湾高等职业教育特点、发展变革、产学合作模式等方面，成果颇丰。而就产学合作政策的比较研究则较少。本文拟重点讨论两地高职产学合作政策的比较分析，以期相互借鉴和交流。同时也希望能引起对该问题的更多关注和研究。
一
(一)台湾地区高职产学合作的相关政策
台湾高职产学合作政策随着产业转型对人力资源需求的变化不断调整，以适应台湾经济与社会发展的步伐。20世纪5 O年代前后，台湾产业结构属于劳动力密集型产业，为加强职业技术教育与产业界的合作，1954年制订、颁布了“建教合作实施方案”。一方面使职业技术学生适应产业的需要，另一方面也借以产业机构来协助职业学校及农工专科学校的教学与发展，“建教合作制度”自此开始建立；60年代后期，产业结构由劳动力密集型向技术密集型过渡，台湾政府设立多项政策推动各项建教合作，培养中级专业技术与管理人才，以适应就业市场对基础技术人员的需求；9O年起，产业结构重点转向以高科技、新能源等为重点的知识型经济，台湾政府重点发展高职及其产学合作，尤其是1996年后，在“行政院"政策的指导下，“教育部”制定了一系列推动、鼓励高职产学合作的政策和措施。
台湾高职产学合作的法律依据是台湾的《大学法》，第38条规定大学为发挥教育、训练、研究、服务之功能，得与政府机关、事业机关、民间团体、学术研究机构等办理产学合作；其实施办法由“教育部"定之。“教育部"颁布的《建教合作实施办法》，对建教合作的内容、经费、双方的权利义务等都作了明确规定。为推动产学合作的发展，“行政院”于1995年10月通过《产业人力套案计划》，将《产学合作加值计划》列为重要子计划之一，该计划又包括如下子计划：《产学合作促进奖励及辅助子计划》、《人才培育子计划》、《资料库建置子计划》、《职展广宣子计划》、《产学合作研发规划辅导》等。“经济部”，以产、企业观点出发，引进学术研发资源，提供各式产学辅助申请计划。“教育部”则以学校研发与现有技术推广，提出各项产、企业合作的鼓励计划方案。“农委会”也有农业方面的科技产学合作计划，“国科会”有大、小产学计划，以及“劳委会”积极借助学术界的师资与训练，在人才培训上提供许多合作机会。“教育部”为推动技专院校产学合作，成立跨部会的“产学合作指导委员会”，由 政府、企业界、学界的专家组成，是产学合作政策制定的最高决策层，负责推动产学合作的执行及研订技专院校产学合作政策和策略。由此可见，台湾政府对产学合作的重视，这些政策正推动着台湾产学合作的稳定发展，并取得了不少成功案例。
(二)大陆高职产学合作的政策
1978年以后祖国大陆实行改革开放政策，为适应社会主义市场经济体制改革的需要，政府对产学合作也进行了一系列改革，由出台的相关政策来看，产学合作的发展过程经历了四个阶段：1985—1990年为引入阶段，1985年中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》指出：高等学校有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；1991—1996年为探索阶段，“产学合作教育研究课题组”被列入全国教育科学“八五”规划国家教委重点课题，产学合作走向以探索贯彻党的教育与生产劳动相结合方针的万向；1997—2001年为试点阶段，1997年10月，教育部发出《关于开展产学合作教育“九五”试点工作的通知》标志着我国大陆地区学合作由民间有组织地试验，走上官方有组织、有计划地试点：2002至今为发展、推广阶段，2002年8月颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》及教育部高教司下发的《关于设立一批高职高专产学合作研究与实践项目的通知》等政策，对产学合作均提出了明确的要求，推动了产学合作的实践和发展。
大陆高职产学合作的法律依据于《中华人民共和国高等高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》及《中华人民共和国劳动保障法》等法律，如《中华人民共和国教育法》第二章第十九条规定：国家实行职业教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保证公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训；《中华人民共和国高等教育法》第一章第十二条规定：国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益；《中华人民共和国职业教育法》第四章第三十七条规定：企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬，等等。除此之外，国务院及相关部位、地方各级政府等也出台了产学合作的相关政策及实施意见。如《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》(中发[2 0 06]4号)、《关于进一步加强高技能人才工作的意见》(中办发[2006]15号)、《国家税务总局关于印发(企业支付学生实习报酬税前扣除管理办法>的通知》(国税发[2007]42号)、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006一一2020年)》、教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》、上海市人民政府办公厅转发《市劳动保障局等五部门关于本市推进校企合作培养高技能人才工作实施意见的通知》、（浙江）关于推动技工院校较快校企合作培养高技能人才工作的实施意见（浙劳社培[2007]136号）等等。这些政策的出台，为大陆高职院校开展产学合作提供了重要的保障及实施原则，并取得了一定的成效，许多高职院校在产学合作上都已形成自己的特色。
（三）两地高职产学合作政策的相同点
由上可见，台湾与大陆在产学合作政策上有如下相似之处：
第一，两地政府均将高职产学合作作为提升产业人才竞争力战略的有效方式，而纳入政府规划中，并为推进其实施和发展，出台了相关政策加以保障。
第二，由于高职产学合作涉及多个相关主体间的合作，因此，两地高职产学合作政策体现出了相关部门、机构的协作性，并为配合政策的实施也都建立了相应的产学合作机制。如台湾“教育部”成立跨部会产学合作指导委员会、建立区域产学合作中心、创新育成中心、产学合作资讯网等运作机制。大陆也组织实施了产学研联合示范工程、成立产学研合作促进会、开展产学研合作创新与促进奖评选活动等措施。
第三，从产学合作政策内容中可看出，两地政府都运用了法规、资金、基础建设等政策工具来促进产学合作的运行。
二
台湾与大陆经济社会的发展水平不同，教育体制不同，所以在高职产学合作政策方面也有明显差异。
(一)产学合作政策效力上的差异
台湾与大陆高职产学合作政策效力上的差异主要表现在产学合作的相关法律上，台湾不仅在高等教育基本法《大学法》中明确规定大学要与政府机关、事业机关、民间团体、学术研究机构等办理产学合作，而且还由“教育部”出台了专门的产学合作法一一《建教合作实施办法》，该法对建教合作的内容、经费、合作双方的权利义务及签订的契约内容均有详细的规定。这不仅保证了高职产学合作的实施，而且作为法律，其效力也有强制力保障实施，从而为产学合作实施提供了“双保险”。
大陆高职的产学合作虽然在高等教育基本法中有所规定，但多为原则性、提倡性条款，也没有相关的配套措施，从而影响了产学合作的开展和实施，使得产学合作变为高校或企业的“自觉行为”，既不能保障产学合作的实施，也不利于产学合作的长效发展。
(二)产学合作政策内容上的差异
1、产学合作政策内容系统性、完整性上的差异
仅以台湾2007年的《产学合作加值计划》为例，该计划是行政部门《产业人力套案》计划的重要子计划，其目标是为确保高技术及高知识产业发展所需人力资源的量足、质精，以及流通运用弹性；促使培育机制符合产业变动需求，以及促进科技研发与产业创新的互动与连接，提升人力资本竞争优势。
大陆的产学合作政策中还没有如此详尽的系统政策及措施，在一些地方性产学合作实施意见中也是以提倡性条款为主，如浙江省颁布的((关于推动技工院校加快校企合作培养高技能人才工作的实施意见(浙劳社培[2007]136号)》中提出如下意见：健全完善高技能人才培养校企合作制度；积极主动推进校企合作走内涵发展之路；不断探索校企合作模式等。虽有较详细的意见和规定，但配套措施及实施主体不明确，缺乏系统性和可操作性。
2．产学合作政策对各相关主体责、权、利规定上的差异
台湾的《建教合作实施办法》中，要求建教合作要签订契约,并明确规定了企业、学校、学生的责任、权利和义务。产学合作计划中对各部会的职责也均有明确的说明。
大陆产学合作政策中对政府、企业、学校及学生的责、权、利没有较详细、明确的规定。2009年4月《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告>求"进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。”
3．产学合作成效评价及奖励政策上的差异
台湾“教育部”为激励技专院校积极推动产学合作，将产学合作办理成效列入技专院校综合校务评鉴考评中，并有详尽的评鉴指标；为鼓励大专院校教师开展产学合作，设置了产学合作奖，对做出杰出成绩的老师和学生给予一定金额的奖励。
大陆设立的《高等职业院校人才培养工作评估指标体系》中，在实践教学中虽对产学合作的评估有所体现，但多为合作形式上的指标，对产学合作成果的评估比较少。
(三)产学合作政策权力分配上的差异
台湾高等教育行政的特点是“央”集权化，即“教育部”决定一高等教育事务。2002年台湾进行了新一次的《大学法》修订，根据尊重大学学术自由和大学自主的原则，政府对大学的管制开始松绑，大学教育市场的开放速度骤然加快，但是一个替代政府管制的竞争机制尚未形成与健全。产学合作政策过于翔实的规定体现了政府管制仍较多，如“教育部”拟定的“技职教育推动产学携手合作实施计划》，对院校产学合作的课程规划、教学实施、招生工等方面都做了具体的规定。
步入社会主义市场经济后，大陆教育体制逐步由原来的中央集权制向分权制转变，明确了教育举办者、办理者和管理者的关系，在《中华人民共和国高等教育法》中以法律的形式确定了高校拥有的7项办学自主权。由大陆产学合作政策可看出，政府以引导、鼓励企业和高校开展产学合作为主，具体的实施策略由地方政府、企业、学校根据实际情况而定，具有一定的灵活性和多样性。
三
从台湾与大陆产学合作政策差异中彼此借鉴、学习，有助于双方产学合作的改进和提升。
(一) 大陆产学合作政策的系统性和完整性需进一步完善，尤其需完善规划、规范产学合作实施方面的政策
产学合作涉及多方参与，其实施关键就是协调各方利益以达成合作双赢。台湾“教育报”对产学合作实施措施的规划对大陆地方政府规划、规范当地的产学合作很有借鉴意义。
(二)大陆产学合作相关方的责、权、利需以法律的形式加以明确
产学合作相关方责、权、利的明晰不仅有利于产学合作运行的规范性，也会起到一定的激励作用。台湾产学合作政策中，不论是法律层面还是各部会的政策层面，都较注重责、权、利的确定，尤其是对学生权益的保护，法律规定的明确而具体。大陆的产学合作在责、权、利规定上比较欠缺，从而影响到了产学合作的开展及成效。
(三)大陆产学合作激励性政策有待加强和完善
台湾的产学合作政策中有明确的产学合作奖励及补助计划，而其补助资金来自产学合作的相关部会，而非单一的政府部门。如“教育部”制定了((办理技专院校技术研发中心申请及补助原则》，鼓励、支持技专院校的产学合作，对补助的重点、条件、金额及成效考核均有明确的规定；《产学合作促进奖励及辅助子计划》中，明确列出了资金的来源，“教育部”出资91，000千元台币、“国科会”130，000千元台币、“经济部”138，600千元台币。大陆的产学合作鼓励政策一般是由单一政府部门划拨资金，对产学合作奖励、补助的标准及成效考核也未有明确的政策规定。虽然对企业参与产学合作有一定的减税奖励，但散布在其他税务政策中，影响了信息的获取及有效性。
(四)台湾产学合作政策需进一步加强对学校的松绑
台湾的产学合作政策多数均由“教育部”制定，其实施策略也对学校进行了过度具体的要求和规定，不利于发挥学校的积极主动性。产学合作主要还是由学校与企业两个主体进行，双方合作的利益点及各自特色的发挥，需要给予市县政府和学校较多的自主权才能取得良好的成效。大陆的产学合作呈现出多样性、特色性的原因之一就是地市级政府和高职院校有较大自主权，发挥了积极的能动性。
台湾与大陆有着共同的文化传统，教育文化政策也有许多相同之处。对于两岸高职的产学合作政策而言，双方不仅存在以上的异同点，高职产学合作发展中也面临着一些共同的问题。如，政府机构各自努力推动产学合作，在整合方面仍缺乏统整机制，以致未能充分发挥功能；校企之间的信息对称问题需要加强；多数中小企业参与产学合作的积极性不高，缺乏有效机制；高职院校的教育质量有待提高等等。台湾与大陆产学合作的长期交流与合作无疑会有利于这些问题的解决。
原载于《2009海峡两岸高等职业教育发展论坛》交流论文