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日本私立高等教育的发展及经验
高教研究中心 发布日期：[2012-08-27]
来源：万方数据库
摘要：日本的私立高等教育发展有着悠久的历史，在日本整个国民教育体系中占有相当重要的地位。在长期的发展历程中，日本私立高等教育积累了丰富的经验，其中有很多值得我国发展民办高等教育借鉴。
关键词：私立高等教育；发展经验；日本
日本是一个国土狭小、资源匮乏的岛国，但同时也是一个经济大国、教育大国。日本私立高等教育的发展有着悠久的历朔，在整个国民教育体系中占居着举足轻重的地位，支撑着其高等教育的半壁江山。毫无疑问，日本私立高等教育的发展经验是值得我们借鉴的。
1日本私立高等教育的发展历程
日本私立高等教育最早可以追溯到德川幕府时期，而现代意义上的高等教育则产生于明治维新时期。在这一时期，诞生了日本早期的国立大学和私立大学。日本最著名的国立高等学府东京大学正式成立于明治十年(1877年)，而被称为“日本私学双雄”的庆应义塾大学和早稻田大学的前身也都孕育在明治初年，前者是成立于1868年的庆应义塾专门学校，后者是创建于1882年的东京专门学校。1872年日本政府颁布了《学制》，提出在学区设置和管理上坚持国家主导型的教育，因此，这个时期的大学都是官立的。1886年，经森有礼等制定的《帝国大令》，进一步明确了大学应由国家开办的思想，将私立大学排斥在了大学教育之外。1899年，明治政府颁布《私立学校令》，这是日本教育史上第一个有关私立教育的重要法规。这表明在长期的历史发展中，民间资本终于以法律的形式叩开铁板一块的教育阵地。这和日本政府的开明及日本社会的变迁分不开。但是，这时期虽然允许私人办学，但政府的政策、态度并不积极，私立学校的创立和发展缺乏必要的政策、资金支持和自由发展的环境，因而并没有走上健康发展的道路。改革总是源于民间力量的崛起和对民间管制的放开。20世纪初，日本的高等教育有了一定程度的发展。1903年，日本政府颁布了《专门学校令》，规定“私人可以设置专门学校”。1918年12月，日本政府重新颁布的《大学令》第四条规帝国大学和其他官立大学外，根据本法规定，可设立公立或私立大学”。这些法律规定极大的调动了民间资本的积极性，促进了私立高等教育的发展。1920年庆应义塾和早稻田率先成为大学，明治、法政、中央、国学院和同志社也在同年得到承认。经过几十年的发展，私立高等教育为社会培养了大批精英。但是，这时期对私学发展仍有诸多限制，如私立学校的设置与废除以及校内规则的制定、课程的开设等均须得到文部大臣的批准等等。二战后，日本全面接受了美国的改革方案，颁布了《教育基本法》和《学校基本法》等一系列重要法规。《教育基本法》确规定：“除国家和公共团体外，只有法律规定的法人才能开办学校”。这表明只要属于法律规定的法人，都可以办私学，这扩大了办学主体的范围；《学校基本法》中规定：“公立大学和大学均属文部省管辖”。这又为公私的平等化提供了前提。日本对高等教育管理的可贵之处就在于各项活动都有法可依，甚至各管理机构及其职责也在法律上做了具体规定，这些规定明确了产权和管理权，明确了职责和权利，这就为避免部门之间扯皮、为各办学主体平等竞争创造了条件。
日本政府对私立高等教育发展态度的历史性转变是在20世纪中期。1949年制定、1950年实施的《私立学校法》规定：“根据文部省和地方法规程序，如果认为需要，政府可资助学校法人(schoolcorporation)以便自主发展私立教育”。19了《私立学校振兴会法》主要是通过振兴会向私立高校提供贷款业务。过去国家虽然也承认并允许私立高等教育机构的发展，但政府的态度比较暖昧，虽不反对但并没有具体政策上的支持。而国家承认私立高校的自主权和文凭证书，对私立学校的大规模经济援助，使得私立学校的社会、法律地位进一步提高，私立大学也因此迅速发展起来。由于一系列改革和政策法律法规的颁布，日本大学数量逐渐增多，到1955年，日本全国共有228所大学，其中私立大学1所，占53．4％；短期大学264所，其中私立大学204所，占而到1999年日本各类大学已达l，207所，其中二年制大学5所(在校生37．7万人)，四年制大学622所(在校生270万中国立大学122所(占大学总数10．1％)，公立大学125所10．4％)，私立大学960所(占79．5％)。战后日本依靠教育，很快实现了高等教育在量上的大发展。应该说，日本在近代尤其是二战后所创造出的经济和社会发展奇迹，一个重要原因在于国民教育的发达。日本前首相福田赳夫把今天日本的发达归结为“国民教育水平和教育普及的提高”是很有道理的。
2日本私立高等教育发展的经验
日本的私立高等教育在其长期的发展历程中，积累了很多丰富的经验，主要有：
2．1日本的私立高等教育有较强的社会适应性和自我调适功能
高等教育适应并促进社会的发展是高等教育的基本规律之一。一方面，高等教育的产生和发展离不开一定的社会环境，高等教育必须适应社会当前的发展和长远发展；另一方面，高等教育有其发展的相对独立性，有其独特的社会功能。日本的私立高等教育在其产生之初，受到了“官学本位”政策的约束，政府对私立学校进行了严格的控制。尽管如此，一些有识之士仍在时代的变革时期表现出了强烈的办学欲望，各类学校纷纷成立，如庆应义塾、明治学院、东京专门学校等。私立大学的创立不仅是对旧有教育体制的突破，对“官学本位”观念的挑战，更是一个战胜自我、超越自我的考验。
私立大学有较强的办学自主性和选择性，其运行机制相对来说也很灵活，因而，在实际运作过程中，日本私立大学常常能够和公立、国立大学互相补充，相得益彰。如日本国公立学校大多开设自然科学、工程学等学科，而私立大学创办者就按照市场需要，以己之长补公立国立学校之短，大多开设人文、法律、社会科学等。这既和文科的成本低、见效快有关，也是私立投资机构的优势所在。另一方面，私立高校也能够适应社会潮流，为整个社会的发展做出贡献。二战后，日本经济的迅速腾飞对高等教育人才的需求大幅度增长；而且，高等教育由“精英型”迈向“大众化”已是大势所趋，因而，民间资本主动适应这一潮流，加入了兴办私学的行列。日本在20世纪60年代增设的学校中，有相当部分是私立大学。据统计，1962年至1972年间，新设了14所私立大学。由此可见，日本高等教育大众化的重任很大一部分是由私立高校来承担的。
2．2政府对私立大学的资助是私立大学发展的重要保障
政府对私立大学的资助并不是在私立大学诞生之初就有的。从私立大学诞生起N--战结束，政府对私立大学的定期性一般资助几乎没有，只是有一些特殊的资助或一次性补助。比如，在太平洋战争时期，为确保急需的研究人才而对早稻田大学、庆应大学研究生院的补助，但补助十分有限。在这时期，私立大学发展也比较缓慢。如前文所述，标志着政府的态度历史性转变是 1950年的《私立学校法》的颁布，这项法律表明政府对私立大学的态度从基本不资助转为定期资助，从放任自流走向加强管理与控制，这是很值得肯定的。
继《私立学校法》颁布后，1952日本政府年颁布了《私立学校振兴会法》，1953年颁布了《私立学校教职员互助会法》，这三者被称之为“私学三法”。整个50年代，政府对私立大学的补助内容主要有3项：私立大学教职员互助会补助、私立大学研究设备补助和私立大学理科特别补助。最后一项是为纠正当时私立大学普遍存在的重文轻理倾向而设立的。1960年代是私立高校迅猛发展的时期，办学经费日显拮据，但政府并没有加大对私立高等教育的资金投入。
政府政策的又一次重大转变是在1970年代。1970年颁布了《私学振兴财团法》，将原有的私学振兴会改为私立学校振兴等财团，主管对私立学校的补助金的交付、贷款等。对资金的来源及使用作出了规定。’继此之后，1975年又颁布了《私立学校振兴助成法》，规定了补助的限度(私立大学及私立高等专科学校的日常经费的二分之一以内)和补助的执行机构(日本私学振兴财团)等。1980年代中期，补助金额有所回落，但到1980年代后期，补助金额逐年扩大。日本政府对私立大学的资助经历了一个从无到有，从雏形到成熟的过程。在这个过程中，私立大学通过各种渠道、各种方式进行了坚持不懈的努力；日本政府在确保国立大学经费的同时，对私立大学进行有限的经费援助，从而实现了少花钱，多办事的效果。私立大学与政府的关系既矛盾对立、又互动互助，总是在不断的竟合中走向完善。
2．3完善的法律法规为私立高等教育的健康发展提供了权威保证
日本的私立高等教育之所以能取得如此成就，除了得益于几代人的艰苦奋斗之外，严格的法律制度为其健康发展奠定了坚实的基础。前文述及的几项法规就是一个有力的佐证。日本的教育立法不仅有效地保障了私立高等教育发展的连续性，而且也使得私立高校自身的社会地位得以提升。尤其是战后所制定和颁布的法律法规，基本上形成了有关私立高校的教育法规体系。这些法规涉及到私立学校的性质、行政管理、财务管理、教师管理、学生管理等各个方面，对学校法人的设立、组织变更、解散、清算、学校的会计和税务，对学校的援助和监督等方面都作了较为详细的规定。这些法律条款使得私立学校享有与国立、公立学校同等的待遇，更使私立高校的发展有章可循、有法可依，也使其获得了更广泛的发展空间。
日本政府对私立高校的态度由反对到默认，由法律上的确认再到以法律形式保障和提供支持，是一个不断发展和深化的过程，事实表明，支持私立高等教育发展的决策是完全正确的，是符合社会经济发展的客观需要的。
3日本私立高等教育发展评价及对我国的借鉴意义
值得说明的是，日本私立高等教育的发展并非完美无缺，也存在着这样或那样的一些问题。比如，私立学费的昂贵和不断上涨，使那些有发展潜能但无法负担学费的青年人被排斥在大学门外，教育机会均等的原则并没有得到真正的实现；私立高校的过度膨胀，致使办学条件恶化，办学质量降低等等。在考察日本私立高等教育发展状况时，应当着重把握以下3条发展主线：
3．1公立大学和私立大学的竞争
同很多国家一样，日本的高等教育机构也面临着公和私的问题。首先，公办学校和私立学校存在着竞争。公立学校由于身份地位相对较高，办学条件好，师资和其它方面有保证，因而，公私之间存在着力量上的博弈。如在招生上，日本国私立高等院校招生早于公立院校，其目的就是为了获得额外收入，保证生源。日本国立公立高等院校招生数量有限，因而竞争非常激烈。许多考生为了增加保险系数，常常是先报考一两所私立院校，然后再有公私选择问题。这就造成两种学校争抢生源的问题。特别是从1990年代中期起日本人口出生率下降，导致高考人数的逐年递减。其次国立公立高等教育机构也面临着自身定位的问题。一方面是公立国立大学较高的社会地位和较低的办学规模，一方面是私立大学事实上主导着高等教育的市场的尴尬局面。如何处理好二者的关系，既要保证国立公立的大学特色和规模，又不使私立高等教育机构过度膨胀乃至挤垮国立公办办学机构，是一个应当重视的课题。
3．2精英教育与大众教育的度量
前面说过，日本政府对私立高等教育的发展是经历着一个逐渐深化的过程。反观日本高校的发展，民营化是其主线，而由精英化走向大众化则是民营化所带来的正面结果。20世纪初期，日本实行的是精英教育，由于地位和资金有限，教育难为一般平民所共享。此种教育模式严重限制了高等教育的发展。1945年日本战败时，全国仅有48所大学，其中国立19所，公立大学2所，私立大学27所，各类大学在校学生人数9．9万人。这种办学规模是相当小的。事实上，国家不可能包办教育事业，积极引进民间资本，引入竞争机制，既有利于高等教育自身的发展，也可以提高整个国民的素质。战后，日本政府痛定思痛，积极转变教育理念，在美国占领军的指导下制订了《大学设置基本法》，私立大学数量才迅速多起来。
反过来说，高等教育的过度大众化也会间接产生诸多负面影响。比如过度大众化造成日本高中生的学习努力程度下降。过去，大学数量有限，高考竞争激烈，不少学生从高一开始就努力学习，高三后也经常学到深夜。当时人们用“四当五落”(即要想当上大学生每天只能睡四个小时，如睡五个小时就会落选)来形容高考的艰难。但是，大量私立高校的出现，上大学相对容易，很多高中生不再把考大学作为自己的人生目标，学习上也没有过去的学生努力和愿意付出。过度大众化的另一个弊端就是高层次毕业生就业难。日本每年有大约l万名博士毕业，他们毕业后一般不愿意在企业工作，而是到高校当教师，严重供过于求，不少人只能靠关系先在大学当非常勤讲师。非常勤讲师类似于我国的民办教师，是与大学一年订一次合同的编外教师，其报酬按每周的课时计算，随着毕业生的增多和招生不足状况的出现，非常勤讲师的队伍越来越庞大，他们中不少人虽然年过40，但仍过着穷秀才的单身生活。当然，高等教育过度大众化并不是私立高等教育发展的直接结果，更确切的说，应该是高等教育发展不足或者不完善的结果，但是，绝不能因此否认私立高校的推波助澜作用。人人都享有受教育的权利，这是无可置疑的，问题是要在不同的历史条件下正确处理好多与少的关系，处理好教育的精英化和大众化的关系，正确解决由此带来的种种负面效应。问题出现了，就应当积极采取惦施，尽量避免事物走向极端。
3．3 自我利益和社会效益的平衡
私立大学作为独立的办学实体和法人实体，自负盈亏，其资金来源除了政府少量的补助外，主要靠对学生的收费来解决。但是，招生不足的就会带来资金不足。许多私立大学面临着存亡绝续的命运。因而，私立大学不得不通过各种方式解决资金问题。如前所述，私立大学的招生提前于公立学校，就是为了取得额外收入。学校招收学生之后，无权辞退学生，但是，学费征收后，学生也无权索回。在教育发展日益走向深入的条件下，私立大学面临着供过于求的问题，为此，各大学为了继续生存下去，有可能会牺牲社会整体利益而降低办学质量，误入铜锈的歧途。反观我国民办高校的发展，一些民办高校在建设中挂兴办私学之羊头，行倒卖土地、搞房地产之私利的卖狗肉行为；一些地方政府一哄而上，缺少论证、缺少规划，为了政绩大搞面子工程，等等。这是政府在进行管理工作中应当着重解决的问题。
实际上，不论是优点还是不足，不论是经验还是鉴戒，日本私立高等教育发展是很值得我国借鉴的，这是保证我国民办高等教育健康发展的必要条件：
一是要对高等院校(包括公办民办高校)实行统一的宏观管理和监督，加强对高校的立法和规范工作。日本私立高校之所以能够如此迅速的发展，是与一系列法律法规的颁布紧密相关的。立法，是日本对私立高等教育管理的基本方式。日本在战后制订了一系列的教育法规，如在《私立学校法》具体规定了文部省对私立大学的监督管理权限，事实上是禁止了文部省对私立大学的干涉。政府对私立高等教育的管理基本上采取法律主义的方法。
在我国，虽然政府也制订了全国性的高等教育法，也以法律的形式承认了民办教育的合法性，但是我国并没有一部完备的社会力量办学的全国性法律。现行的《社会力量办学条例》也因其政策性、指导性、宏观性，而缺乏操作性、实践性，使得我国的民办高校的发展处于混乱的境地。况且，在现行法律法规中，仍然存在着种种对民间资本参与高等教育的法律限制，仍存在着政出多门、使得民营高校无所适从的人治现象，这在一定程度上限制着民办教育的发展。法律的功能不仅仅是对不合法行为的限制，应当是对合法行为的确认和保障。立法机构应当从法律上引导和监督民办大学健康发展，以法律的形式对民办高等教育发展进行支持。
二是要加大对民办高校的支持力度。日本政府非常重视对私立大学的财政补助，通过制定财政补助法、建立基金会、免税等措施扶持其发展。日本私立高等教育的发达可以说是与日本政府的支持度成正比的。我国应当积极吸取日本国私立高等教育发展的宝贵经验，从政策引导、资金投入、土地审批等各方面给予民办高校发展以支持。另外，要逐渐改革现行的办学体制，努力提高民办高校的社会地位和社会认可度，在学历承认、资格认证、毕业生待遇等各方面给予民办高校更多的承认和支持。
当然，我国的国情决定了不可能对民办高校进行大规模的财政资助，在这种情况下，应当积极探索发展支持模式，如“民办公助”或“国有民营”都不失为一条可行之路。
三是要注意防止日本私立高等教育发展的弊端。在日本，18--21岁人口中有1／3以上受到了高等教育，其中80％在私立大学就读，可以说日本已经进入了高等教育大众化的阶段。而在我国，1999年党中央国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出：2010年，高等教育规模扩大，入学率达到适龄青年的15％。要实现这一目标单靠政府是不可能的，必须调动社会各界力量积极投资办学。就当前来说，我国高等教育发展还远远没有达到大众化的目标，更谈不上私立大学发展大众化贡献问题。既使在这种情况下，我国也不同程度的出现了类似日本学生学力下降和大学生就业难的问题，这虽然是多方面因素作用的结果，但不能说与高等教育过度的大众化、不顾国力盲目扩招无关，对此，我们应当未雨绸缪，避免再走日本走过的老路。
总之，日本私立高等教育的发展可以说是全球的楷模，其发展有很多值得我们借鉴的经验，只要我们开阔思路，敢于创新，乐于学习一切先进的经验，相信我国的民办高等教育定能有一个较大的发展。（作者：万媛媛，龙刚，载于《西北医学教育》）